Régionalisation, gouvernance et régulations internationales - Colles et dissertations

Introduction :

L’ouverture commerciale se caractérise par la coexistence de deux phénomènes : la poursuite des négociations multilatérales dans le cadre du GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) puis de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) entre tous les pays membres (plus de 160 aujourd’hui) et la multiplication d’accords commerciaux régionaux, par nature discriminatoires. Alors que les négociations dans le cadre de l’OMC s’enlisent depuis la fin des années 1990, les accords commerciaux régionaux tendent à se développer et à se généraliser. Aujourd’hui, on dénombre 354 accords commerciaux régionaux (ACR) en vigueur et tous les pays membres de l’OMC sont soumis à au moins un accord. Les ACR sont des accords commerciaux préférentiels réciproques entre deux partenaires ou plus. Or, la non-discrimination entre partenaires commerciaux est l'un des principes fondamentaux de l'OMC qui préconise le multilatéralisme dans les échanges commerciaux. Le multilatéralisme est un système d’accords et de règles qui institutionnalise les relations commerciales entre de nombreux États (plus de deux sinon il s’agit de bilatéralisme). Le multilatéralisme est un processus historique long et complexe issu d’une volonté politique apparue à la fin de la deuxième guerre mondiale, notamment pour favoriser la paix entre les nations en instaurant le libre-échange à l’échelle mondiale mais aussi pour endiguer la montée du communisme. En tant qu'accords commerciaux préférentiels réciproques entre deux partenaires ou plus, les ACR sont  plutôt contraires à ce principe. Toutefois, ils constituent une exception et sont autorisés dans le cadre de l'OMC, sous réserve du respect de certaines règles. L’OCDE considère même qu’ils pourraient favoriser le libre-échange. 

Dès lors, les ACR et le multilatéralisme entrent-ils en contradiction l’un avec l’autre, ou au contraire sont-ils complémentaires ? A quelles conditions, les ACR pourraient-ils favoriser le libre-échange et à terme plus de multilatéralisme dans les échanges commerciaux ?

Après avoir vu que la montée des accords régionaux irait à l’encontre d’une organisation multilatérale des échanges, nous montrerons, qu’ils peuvent, sous certaines conditions, être une étape vers une généralisation du libre-échange au niveau mondial et favoriser ainsi le multilatéralisme.

I. Les accords commerciaux régionaux (ACR) peuvent constituer des freins au progrès du multilatéralisme

A. La reconstitution du commerce international en blocs s’éloigne des principes fondateurs du multilatéralisme.

La montée rapide des ACR (tolérés par l’art. XXIV du GATT) depuis les années 90 témoigne d’une réelle volonté des pays de commercer au sein de zones limitées en acceptant l’idée même d’une discrimination vis-à-vis du reste du monde.  Après-guerre, la volonté de pacifier les relations internationales par le commerce international va se traduire par la mise en place du GATT (General Agreement of Tariffs and Trade) le 30 octobre 1947  entre 23 pays afin d’harmoniser les politiques douanières des parties signataires. Progressivement, le nombre de signataires a augmenté pour atteindre 115 membres permanents en 1994 au moment de la création de l’OMC (Organisation mondiale du commerce). Depuis 2016, l’OMC comptait 164 membres. En cinquante ans, le multilatéralisme a connu un essor considérable alors que les champs d’applications de cette modalité de la gouvernance mondiale dans le domaine du commerce international se sont élargis au fil des années. Le GATT vise à instaurer le multilatéralisme dans le commerce international. Deux principes président à cet accord : le libre-échange et le multilatéralisme. En effet, le principe du libre-échange repose sur l’interdiction de restrictions quantitatives, de mesures protectionnistes déloyales (subvention, dumping) et sur l’abaissement progressif des droits de douane sans possibilité de pouvoir revenir en arrière dans le cadre de cycles de négociations. Le principe du multilatéralisme s’appuie sur la « clause de la nation la plus favorisée » qui stipule qu’un pays membre s’engage à accorder à l’ensemble des pays signataire le tarif douanier bilatéral le plus avantageux. Cette clause applique ainsi un principe de de non-discrimination entre les pays signataires : tout ce qui est accordé à un pays doit l’être aux autres. Le bilan du Gatt est plutôt positif, car de 1947 à 1994, les droits de douane sur les produits industriels ont bel et bien diminué, ce qui confirme le multilatéralisme dans les échanges. Mais il n’en est pas de même dans le domaine des produits agricoles, ni dans les services qui n’entrent pas dans son champ d’application faisant moins l’objet d’échanges internationaux pour des raisons pratiques à l’époque. Cet abaissement des droits de douane s’est accompagné d’une explosion des échanges internationaux avec une hausse de plus de 1600% entre ces deux dates et une hausse de plus de 600 % du PIB réel mondial. Cependant, les négociations sont au point mort depuis l’échec du cycle de Doha qui devait mettre « les besoins et les intérêts des pays en développement au cœur du Programme de Doha pour le développement » et étendre le libre-échange à des domaines tels que l’agriculture, les services et la propriété intellectuelle. Ce cycle de négociations ne semble toujours pas pouvoir aboutir à un accord global et les conférences qui ont eu lieu depuis marquent soit des échecs, soit des avancées cependant de portée limitée. La multiplication des ACR couplée à l’insuccès des négociations des accords à l’OMC, laissent à penser que les pays se détournent des accords multilatéraux pour mieux négocier leur libéralisation commerciale plus rapidement et avec des partenaires choisis. Les ACR sont par nature discriminatoires dans la mesure où ils risquent fort de réduire les exportations des pays tiers. C’est  354 ACR qui relient les pays les uns aux autres aujourd’hui. À titre d’exemple, l’Australie et Singapour ont conclu un accord bilatéral mais les pays de l’ASEAN (dont Singapour fait partie) ont également conclu un accord avec l’Australie. Comme chaque ACR est unique, la multiplication des ACR a pour conséquence la superposition des accords, et donc des cadres réglementaires qui en découlent. Jagdish Bhagwati a mis en lumière ces difficultés à travers la métaphore du «spaghetti bowl». La conclusion de «méga-deals» (Union européenne-Japon, Chine-Japon-Corée du Sud, Union européenne-États-Unis…) pourrait contribuer à le réduire si ces accords plurilatéraux supplantaient les accords bilatéraux et permettaient une harmonisation des règles commerciales, mais rien n’est moins sûr.

Les ACR provoquent des détournements d’échanges qui pénalisent le reste du monde. L’analyse néoclassique du commerce international montre qu’un libre-échange appliqué à l’ensemble des nations, ie. le multilatéralisme dans les échanges, permet une meilleure allocation des ressources. La création d’une union douanière dans le cadre d’un ACR, si elle permet une progression du libre-échange dans une zone régionale donnée, n’a cependant pas systématiquement des effets favorables : le solde des gains et des pertes engendrés par l’intégration régionale peut même s’avérer négatif. Comme le montre J. Viner (The custom union issue, 1950),  la création d’une union douanière  a deux conséquences sur la circulation des marchandises. D’une part, la création de trafic, c’est-à-dire l’augmentation des échanges entre pays de la zone en raison de l’abolition des barrières douanières ; en effet le prix régional de certains biens devient plus compétitif que le prix mondial, car ce dernier est taxé. Par exemple, il existe une union douanière entre l’UE et la Turquie qui fût à l’origine d’une augmentation significative des échanges entre les deux parties signataires. Entre 1996 et 2010, les exportations européennes vers la Turquie ont augmenté de plus de 135 milliards de dollars. Cette hausse s’explique principalement par la création de commerce résultant de cette union douanière (à hauteur de 100 milliards), le détournement de commerce étant à l’origine du reste (Magee, 2016). D’autre part, le détournement de trafic désigne au contraire la diminution des échanges entre une nation membre de l’union régionale et des pays non membres de la zone en raison de l’intégration économique. En effet, le tarif extérieur commun accroît les prix des importations en provenance des pays tiers. Selon J. Viner, l’intégration économique ne bénéficie pas systématiquement aux nations participantes : il faut pour cela que la création de trafic soit supérieure aux détournements de trafic.

B. Le risque d’un retour au protectionnisme

L’intégration économique par le biais d’ACR peut être le moyen de développer un « protectionnisme de zone » (J.M. Jeanneney, 1985), ce qui est contraire au multilatéralisme dans les échanges. Selon la « Théorie de l’intégration économique » (1961) de B. Balassa, l’intégration régionale peut prendre plusieurs formes, allant de la simple zone de libre-échange à la constitution d’une union politique, en passant l’union douanière ou l’élaboration d’un marché commun. Dans ces différentes étapes, peuvent apparaître des formes de protectionnisme à l’égard des pays tiers. Cela est nettement visible dans le cadre d’une union douanière qui se caractérise par le libre-échange intra-zone et la définition par les membres d’une politique commerciale unique vis-à-vis du reste du monde, en fixant des tarifs  extérieurs communs. Le Mercosur est organisé sur ce mode depuis sa création en 1991. En outre, la création d’un marché commun constitue une intégration économique plus poussée puisque les pays membres ajoutent à l’union douanière la libre circulation des facteurs de production, ce qui suppose une harmonisation approfondie des réglementations nationales. Le marché unique européen entré en vigueur en 1993 en constitue un exemple. C’est dans ce cadre que peuvent également apparaître d’autres formes de protectionnisme en plus de ce qui résulte de la politique commerciale unique. En témoigne les litiges portés à l’OMC sur les normes intra-zones susceptibles d’être une forme de protectionnisme déguisé.

Les ACR aboutissent à la formation de blocs commerciaux qui s’affrontent souvent comme l’illustre le nombre croissant de litiges traités par l’Organe de règlement des différends (483 litiges entre 1995 et 2013). La crise du « bœuf aux hormones » opposant les États-Unis à l’Union européenne illustre bien cela. Les États-Unis reprochaient à l’UE d’avoir établi des directives interdisant la vente et l’importation de viandes traitées avec certaines hormones. Ces hormones étant autorisées aux États-Unis, ceux-ci considéraient que la réglementation européenne introduisait une barrière protectionniste. Les États-Unis ont donc porté plainte devant l’ORD en janvier 1996 et ont été suivis par le Canada quelques mois plus tard. Après appel de l’Union européenne, le rapport adopté en février 1998 donnait raison aux plaignants en considérant que l’interdiction européenne n’était pas fondée. Ce cas est révélateur des différences de position entre les États-Unis et l’Europe mais également que l’intégration régionale peut renforcer le protectionnisme à l’égard de pays tiers tout en favorisant le libre-échange intra-zone. Pour J. Bhagwati, le principal effet négatif des ACR est de réduire progressivement l’attractivité du multilatéralisme, alors que ce dernier représente la solution optimale pour l’ensemble des nations, dans le cadre de l’analyse néoclassique.

II. Néanmoins, ces ACR semblent plutôt compléter le multilatéralisme

A. Les ACR peuvent être analysés comme une réponse aux difficultés de l’OMC.

Les ACR ont pour but de contenir les tentations protectionnistes, mais au seul profit de quelques nations. Jean-Marc Siroën, Régionalisme et multilatéralisme (2007) parle de « minilatéralisme » pour qualifier la reproduction au niveau régional ou bilatéral des structures multilatérales, mais avec un approfondissement (propriété intellectuelle) ou un élargissement des thèmes (marchés publics, concurrence, normes de travail, investissement, environnement). Des thèmes qui, justement, sont exclus ou négligés dans les négociations multilatérales.

Les ACR sont plus complets que les accords multilatéraux. Ils répondent aux échecs de l’OMC depuis les années 1990 ainsi qu’aux blocages dans les négociations qui s’y tiennent notamment à cause de la règle du consensus. Or, les négociations portant sur les dispositifs réglementaires et non seulement les tarifs douaniers les rendent plus techniques et plus sensibles. Il est donc plus facile de réaliser un accord commercial entre un nombre plus restreint de pays et d’élargir les thèmes de négociations puis d’aboutir à un accord d’ouverture économique. De plus, la clause de la nation la plus favorisée (NPF) est source d’effets pervers que les Etats veulent éviter dans les relations commerciales. Par exemple, les Etats-Unis sont favorables à l’ouverture de leur marché à des pays de faible poids économique mais réticents à le faire dans le cadre de l’OMC qui conduit à l’extension à tous les membres.

Les ACR constituent une réponse face à l’enlisement du cycle de Doha et permettent des avancées dans des domaines où les négociations commerciales internationales piétinent (agriculture, services) ou ne sont pas mis à l’étude.  Ils portent le plus souvent sur la libéralisation des barrières non tarifaires au commerce. Comme le montrent Y. Echinard et L. Guilhot dans « Le nouveau régionalisme, de quoi parlons-nous ? », (2007) 3/4 des ACR sont des zones de Libre-échange, de plus en plus de type « deep integration ». Ils ne concernent pas uniquement les droits de douanes sur les marchandises mais aussi les services (AGCS), la propriété intellectuelle (ADPIC)  ainsi que des domaines non visés par l’OMC comme les politiques de la concurrence, les normes de travail et d’environnement, les mouvements de capitaux,  les visas, droit d’asile. Le CETA (2017), ratifié entre UE-Canada, contient par exemple la hausse des quotas d’importations des produits de l’agriculture canadienne en Europe, l’accès des entreprises européennes aux marchés publics canadiens, la possibilité pour des entreprises comme Bouygues ou Altom de décrocher des appels d’offre, la possibilité pour des entreprises canadiennes de concurrencer la poste ou la SNCF (avec interdiction d’aides publiques à l’opérateur historique), l’interdiction de nationalisation de secteurs comme la formation continue pour les adultes, le recours au tribunal d’arbitrage en cas de désaccord avec la politique publique menée par un Etat, une firme multinationale peut porter plainte auprès d’un tribunal spécifique etc.

B. Les ACR sont un levier du multilatéralisme

La signature d’ACR constitue un effet de levier et de cliquet en direction du multilatéralisme dans les échanges. Les ACR sont présentés, notamment aux pays en développement, comme un moyen d’assurer un accès sécuritaire, élargi et préférentiel aux marchés et, grâce aux gains de productivité et aux économies d’échelle qu’il doit apporter, comme un tremplin pour une intégration réussie à l’économie mondiale et par cette voie, comme une étape préalable au multilatéralisme. Certains accords comme l’ALENA peuvent être considérés comme des laboratoires d’expérimentation des règles du libre-échange avant intégration à l’OMC. Les accords commerciaux régionaux sont de cette manière une façon de faire progresser plus rapidement les négociations multilatérales, sinon de les orienter dans de nouvelles directions, en les poussant du bas vers le haut. Le schéma fonctionnaliste « à la Balassa » prend ainsi une autre tournure puisqu’il ne s’agit plus de construire l’intégration, étape par étape, mais de pousser toujours plus loin l’ouverture des marchés à la concurrence, de rehausser et d’élargir toujours davantage les disciplines commerciales, accord après accord.

Les ACR favorisent un effet domino du processus d’intégration qui augmente le multilatéralisme en dans les échange. Cet effet a été identifié par R. E. Baldwin (« The Causes of Regionalism », 1997). En effet, la non adhésion à une union régionale est d’autant plus coûteuse pour une nation, qu’elle se situe à proximité d’une zone existante, et son intégration accentuerait les effets de taille dans cette zone. En effet, cette situation devrait inciter les industries d’exportation à exercer une pression en faveur de l’intégration économique, car elles en bénéficieraient fortement. De ce fait, la pression exercée sur les Etats pour rejoindre une zone régionale s’accentue de proche en proche. Dans le cas de l’Union Européenne, l’effet domino peut expliquer l’accélération des demandes d’intégration à la zone, puisque le nombre d’Etats membres a doublé entre 1995 et 2004.

Les ACR constituent donc une voie plus lente mais mieux maitrisée de la libéralisation du commerce.

Conclusion :

Le nombre croissant d’ACR signés depuis les années 1990 apparaît pour certains comme un échec du multilatéralisme qui révèle la crise de l’OMC. On peut aujourd’hui considérer que ces accords permettent de dépasser les blocages de la négociation et de poursuivre des avancées vers la libéralisation des échanges même si le risque d’un protectionnisme régional ne peut être totalement écarté. Ainsi, comme le rappelle J. M. Siroën dans « L’OMC, le possible et le souhaitable » (2007), l’OMC est une institution mal comprise qui a parfois servi de bouc émissaire utile aux gouvernements, qui pouvaient ainsi partager le coût politique de l’ouverture économique réclamée par les exportateurs nationaux. Même pour ses pourfendeurs, sa crise n’est pas une bonne nouvelle. Son retrait, voire sa disparition, infléchirait la mondialisation vers des accords bilatéraux imposés par les grandes puissances commerciales et qui marginaliseraient davantage certains pays. L’OMC doit donc se relever de sa crise. Mais elle doit en sortir par le haut. Il s’agit de concilier l’exigence de souveraineté et une meilleure maîtrise du commerce international, mieux en adéquation avec les objectifs de progrès qui avaient été donnés à cette organisation. Pour J.M. Siroën, « le libre-échange n’est pas une fin en soi, mais un moyen au service du bien-être et du développement. L’OMC devra mettre en conformité demain, et plus qu’aujourd’hui, ses moyens avec ses fins ».