La notion de service public est particulièrement importante en France, et notamment depuis l’époque de Colbert où l’Etat a toujours considéré qu’il avait un rôle important à jouer dans le développement économique du pays. Si cette notion est essentielle, il n’en reste pas moins qu’il est difficile d’en délimiter les contours tant son périmètre varie dans le temps selon la définition qu’en donnent la société civile et le pouvoir politique à un moment donné. Dans une vision minimaliste qui est celle d’Adam Smith, et qui est toujours présente dans le monde anglo-saxon le souverain n’a que trois devoirs : assurer les fonctions régaliennes (armée, police, justice), définir les lois et garantir le droit de propriété, et jouer un rôle dans le maintien et le développement des infrastructures (« ériger ou entretenir certains ouvrages publics que l’intérêt privé ne pourrait ériger ou entretenir parce que jamais le profit n’en rembourserait la dépense »). Dans une vision très extensive, donc plutôt européenne et surtout française, le service public remplit quatre fonctions que sont les services régaliens, la protection sociale et sanitaire (Sécurité sociale, hôpitaux), l’éducation et la culture (enseignement, recherche, service public audiovisuel), et enfin ceux qui ont un caractère économique, les services publics industriels et commerciaux (SPIC), qui vont nous occuper ici.

Le concept de SPIC est une spécificité française, qui dérive de la distinction faite par le droit administratif entre les SPIC et les services publics administratifs (SPA). Même si cette distinction est discutable, on peut retenir que le SPIC se caractérise par une relation marchande entre le prestataire et l’usager, ce qui n’est pas le cas des services administratifs (non marchands). Le SPIC est donc un service marchand qui se développe lorsque l’initiative privée est défaillante, notamment parce qu’il engage l’intérêt général. En engageant l’intérêt général, une autre de ses caractéristiques est qu’il est soumis à un fort contrôle de la puissance publique (voir plus bas). Parmi les SPIC on trouve surtout les services dits « en réseau » que sont les transports, l’électricité, le gaz, la poste, les communications électroniques, et l’eau.

Il y a deux grandes modalités de gestion des SPIC en France. Le service public peut être géré directement par la personne titulaire de la compétence, et cela sous deux formes différentes. Dans le cadre de la régie, c’est la collectivité qui gère elle-même avec ses moyens le service avec ses propres agents. Dans le cadre de l’établissement public, c’est une personne morale de droit public créée par l’Etat ou une collectivité territoriale qui assure la gestion. Mais le service public peut aussi être assuré par une personne privée à qui la collectivité confie sa gestion pour des raisons de souplesse ou d’efficacité. Cette délégation se fait dans le cadre d’un contrat qui peut prendre plusieurs formes, même si on assiste à une certaine uniformisation de celles-ci depuis la loi Sapin de 1993. Les principales formes de délégation sont la concession, l’affermage et la régie intéressée. Au sein de ces dernières, la technique la plus courante de délégation est la concession : c’est un contrat par lequel une personne publique confie à une personne privée la gestion d’un service public à ses « risques et périls », la rémunération du concessionnaire reposant sur des redevances d’utilisation prélevées directement auprès des usagers du service en question. L’affermage est une forme proche de la concession sauf que dans ce cas le concessionnaire ne construit pas les ouvrages et les équipements nécessaires au bon fonctionnement des services. Les équipements sont restitués à la fin de la concession. Quant à la régie intéressée, elle se distingue par le fait que le régisseur n’est pas rémunéré en fonction des résultats de sa gestion. Sa rémunération est forfaitaire : il n’assume pas le risque lié à l’exploitation du service, bien qu’il arrive souvent que cette rémunération comporte une part variable selon les résultats obtenus.

Qu’il soit fourni directement par la puissance publique ou indirectement par une entreprise privée, le régime juridique du service public demeure organisé selon trois grands principes, qui font que le débat idéologique entre ceux qui considèrent que le secteur privé n’a pas sa place dans la gestion des services publics et ceux qui défendent l’idée que la gestion privée peut apporter des solutions aux enjeux portés par les services publics apparaît largement comme étant stérile. En effet, que ce soit dans le cadre d’une gestion publique ou d’une gestion déléguée à un organisme privé, ces trois principes sont incontournables. Le premier principe est le respect de la continuité du service public, reposant sur la nécessité de répondre aux besoins d’intérêt général sans interruption. Le deuxième principe est celui de l’égalité devant le service public, signifiant que toute personne a un droit égal d’accès au service. Le troisième principe est celui d’adaptabilité (ou mutabilité), qui signifie que le service public ne doit pas demeurer immobile face aux évolutions de la société et de l’économie.

Par rapport à ce troisième principe, il se trouve justement que le cadre concurrentiel dans lequel évoluent les SPIC n’a cessé de s’étendre  au cours de la seconde moitié du XXème siècle, notamment face à l’affirmation progressive du principe de concurrence qui a conduit l’Union européenne à émettre plusieurs directives mettant fin à la situation de monopole de bon nombre de services publics, conformément aux Traités sur l’Union européenne (TUE) et sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFEU). Par ailleurs, les SPIC doivent aussi aujourd’hui montrer leur capacité à faire face aux mutations contemporaines que sont les nouveaux besoins de mobilité, les nouvelles formes d’exclusion et de pauvreté, l’individualisation des modes de vie, ou encore le vieillissement de la population.

Pour mieux faire comprendre les enjeux dans lesquels les SPIC évoluent de nos jours, il faut d’abord revenir sur quelques points d’histoire. On verra ensuite comment ces services peuvent affronter ces nouveaux défis, pour terminer par quelques illustrations dans le domaine de la transition écologique.

La notion de « service public » apparaît dès le XVIIIème siècle, par opposition au service féodal dû au roi et au seigneur, et son usage et ses principes se répandent pendant la Révolution française. Dès 1789, les Constituants jettent à la fois les bases d’une société libérale et individualiste en proclamant que la propriété privée est un « droit naturel inviolable et sacré », et en affirmant en même temps qu’elle a pour limite la « nécessité publique légalement constatée » qui définit « l’utilité publique ».

Cependant, si Napoléon confirme les domaines et les finalités du service public (monopole de la Poste et des télégraphes par exemple), dès la fin de l’Empire, les services publics sont soumis aux intérêts privés. Sur le plan des idées, au début du XIXème siècle, les disciples de Jean-Baptiste Say n’hésitent pas à faire la critique des services publics comme atteinte à la propriété, entraves à la libre concurrence, et administration onéreuse. Le marché n’est-il pas « le meilleur des services publics ? ».

Ce sont cependant les besoins de l’économie qui vont faire naître le régime de la concession. Tout au long du XIXème siècle, l’initiative privée à elle seule se révèle incapable de créer les grands réseaux nationaux de chemins de fer, de canaux, ainsi que les adductions d’eau, les égouts et les éclairages des grandes villes. S’imposent alors les solutions des saint-simoniens qui sont à la fois les représentants des entrepreneurs du « parti industriel » et les partisans des interventions de l’Etat. Saint-Simon critique en effet « l’anarchie capitaliste » et « l’idée vague et métaphysique de la liberté économique » en soutenant la thèse selon laquelle le but à poursuivre est le « développement harmonieux de la production » que l’on obtient grâce à la gestion rationnelle de l’économie par la coopération tripartite des entrepreneurs, des ingénieurs et des fonctionnaires, qui associe le capital, la science, et aussi l’administration étatique. A l’époque, l’influence de Saint-Simon et d’Auguste Comte sur les polytechniciens qui sont à la tête de ces services publics nouveaux est énorme. Le cas des chemins de fer illustre bien le fonctionnement des concessions naissantes. Dès 1842, l’Etat assure l’essentiel des investissements d’équipement, et les compagnies privées posent les voies, assurent l’exploitation, et fixent librement les tarifs. En 1859, un profit minimum leur est garanti par l’Etat en contrepartie d’un contrôle tarifaire. En 1883, l’Etat avance l’ensemble des capitaux nécessaires à la construction de lignes dont la rentabilité est incertaine.

De manière plus générale, les entreprises opératrices du service public français sont le produit de cette histoire. Leur naissance, comme la Générale des Eaux, créée en 1853, ou la Lyonnaise des Eaux, remonte à la seconde moitié du XIXème siècle et au début du XXème siècle. La concession préside alors très largement à l’équipement du territoire, tant au niveau local que national : la création et le développement des réseaux de chemins de fer, mais aussi d’électricité et de gaz, d’eau potable et d’assainissement, ou encore le métro de Paris, ont été réalisés de la sorte. Ce développement des entreprises doit beaucoup à leur croissance externe, c’est-à-dire à l’intégration des petites entreprises locales existantes sur les différents marchés, habituées à travailler avec les collectivités publiques. Cela signifie que ces entreprises ont acquis au fil du temps une culture forte de « service du public », à laquelle leurs salariés sont également attachés.

A la libération qui suit la seconde guerre mondiale se forge le modèle du « service public à la française », caractérisé par le monopole ou la situation dominante d’entreprises publiques avec des personnels à statut. A l’époque, ce service public s’étend d’ailleurs à des entreprises privées par le biais des nationalisations. Il est l’objectif partagé des administrations (PTT, Education nationale, Sécurité sociale), d’entreprises étatiques (manufactures d’Etat), d’entreprises nationales à 100% de capital public (EDF-GDF, CEA...), de sociétés à minorité de capitaux privés (SNCF, Air-France…), de régies comme la RATP, mais aussi d’entreprises du secteur marchand comme Renault.  Il faut noter que ce modèle d’une économie socialisée avec une forte extension du secteur public à des activités dont on peut considérer qu’elles n’en relèvent pas par essence (Michel Rocard, premier ministre à la fin des années 1980, dira, suite aux nationalisations à contre-courant de 1982, que « l’Etat n’est pas fait pour produire ») est remis en cause dès 1958 par le capitalisme monopoliste issu du régime gaulliste, qui multiplie les filiales privées des grandes sociétés de l’époque et confie de plus en plus la gestion des services municipaux à de grandes compagnies privées assurant des missions de service public.

Une évolution inverse se dessine dès la fin des Trente glorieuses. Dès 1974, la Cour européenne de justice conteste les situations de monopole public et exige la libération des réseaux. A partir de ce moment, la Commission européenne ne cessera jamais de s’opposer au financement public d’entreprises publiques et d’exiger leur libéralisation. La doctrine européenne de la « concurrence libre et non faussée » pour toutes les opérations de production, de distribution et de services, est d’ailleurs ratifiée par la France le 01 décembre 1986. Dans ce mouvement, les juristes européens remplacent la notion de « service public à la française » par celle de « service universel », et la notion de « service d’intérêt général par celle de « service économique d’intérêt général ». Ces services économiques d’intérêt général, qui sont les SPIC, sont désormais définis comme des services marchands pleinement soumis à la concurrence bien que remplissant des missions d’intérêt général.

Autre signe de cette évolution : dans les années 1980, la notion de délégation de service public, plus directement associée à la gestion d’un service public, et surtout d’un service public local, s’est substituée à la notion de concession, participant d’une vision moderne du service public par un transfert de risques et une gestion efficace confiée à une entreprise spécialisée via un contrat d’objectifs et de performance. Dans ces contrats, la collectivité ne se dessaisit pas du service, car elle conserve la maîtrise de la définition des objectifs et un contrôle important de leur exécution. C’est ainsi qu’au-delà de la forme classique de la concession, le dynamisme de la relation public-privé a donné naissance, au fil du temps, à une pluralité de solutions juridiques et d’innovations contractuelles pour concrétiser cette coopération : marchés publics, sociétés d’économie mixte (SEM), sociétés d’économies mixtes à opération unique (SEMOP). Des moyens rénovés mis à disposition, tels que le marché public de performance par exemple, permettent désormais aux collectivités locales de disposer d’une riche palette d’outils pour tirer le meilleur parti d’une association avec le secteur privé.

La question du mode de gestion des services publics industriels et commerciaux suscite en France (et tout particulièrement en France pour les raisons historiques évoquées plus haut) des débats passionnés entre les partisans du public et ceux du privé. D’un côté, on trouve ceux qui pensent que le secteur privé n’a pas sa place dans la gestion des services publics, et de l’autre côté ceux qui affirment que la gestion privée peut apporter des solutions aux enjeux actuels des services publics.

Cette polarisation du débat autour de positions idéologiques qui ne cherchent pas à approfondir la connaissance de la réalité s’alimente avec quelques idées fausses et/ou représentations sommaires. La première de ces idées est que le prix du service serait plus cher en gestion privée, notamment parce que cette dernière vise le profit. En réalité, il faut plutôt considérer que le prix du service dépend avant tout des gains de productivité réalisés et des économies d’échelle, et que de toute façon le profit permet de faire de nouveaux investissements qui à leur tour généreront de nouveaux gains de productivité. Et de manière plus générale on peut dire que le prix dépend avant tout des coûts de production, et que ces coûts sont à relier à la notion de performance (voir plus bas) qui est une notion complexe dans les services publics, puisqu’elle doit intégrer évidemment la satisfaction de l’usage, mais aussi l’efficience technique, économique, sociale et environnementale du service, et cela dans une logique de long terme. Ces objectifs de performance sont de toute façon toujours fixés par la puissance publique (voir aussi ci-dessous), et les entreprises privées opératrices du service public pilotent leur activité en intégrant pleinement cette notion dans leurs objectifs. Un certain nombre d’autres idées fausses s’expliquent par l’incompréhension du fonctionnement de la gestion déléguée. Ainsi il est faux de dire que « la gestion déléguée, c’est la privatisation des services publics », puisqu’il y a un contrat entre la collectivité publique et l’opérateur privé qui définit les missions de service public et précise les rôles de chacun. Il est faux aussi de dire que la concurrence fragilise le secteur public, puisque la délégation permet la mise en concurrence des opérateurs privés pilotée par la collectivité publique, et qu’il est bien connu en économie que la concurrence stimule la performance et la créativité. D’autres représentations élémentaires de l’action des entreprises privées méritent d’être corrigées : contrairement à ce qu’affirment les partisans du « tout public », la délégation de service public n’est pas un mode de gestion opaque (c’est même l’inverse, puisque les opérateurs privés sont tenus à un certain nombre d’obligations, figurant explicitement dans le contrat qui les associe à la puissance publique) ; on ne peut pas dire non plus que les opérateurs privés du service public sont des grands groupes déconnectés de la réalité des territoires, ne serait-ce qu’en raison du fait que la gestion déléguée concerne des entreprises de toute taille, et aussi parce que de toute façon les unités des grands groupes sont enracinées dans le pays, enracinement qui est bien souvent le produit d’un long ancrage historique (souvent plus d’un siècle, comme on l’a vu plus haut).

Au-delà de ces représentations idéologiques, la réflexion doit plutôt se concentrer sur les vrais enjeux de la gestion des services publics, qui sont la promotion d’une vision politique de ceux-ci, la réflexion stratégique autour de leur périmètre et de leurs objectifs, la capacité des collectivités à construire des cahiers des charges adaptés aux besoins des usagers, à piloter leurs services pour atteindre les objectifs fixés, et leur aptitude à contrôler et à évaluer ces services quel que soit leur mode de gestion. Et puisque qu’aucun mode de gestion (public ou privé) ne peut prétendre être en tout temps et en tout lieu supérieur à l’autre, la législation doit s’assurer de la réversibilité de l’un à l’autre, pour éviter les distorsions injustifiées de concurrence et faciliter un choix libre et éclairé de la collectivité publique, dépourvu de toute considération idéologique.

La recherche de la performance est désormais une nécessité pour les politiques publiques locales, ne serait-ce que parce qu’elle correspond aux nouvelles attentes des usagers des services publics en matière de qualité, de rapidité et de réactivité de la part des administrations (nouvelles attentes qui ont été accrues par la révolution numérique).

Cette recherche suppose que les niveaux stratégique et opérationnel du service public soient clairement délimités.

Le niveau stratégique est celui de l’autorité organisatrice (AO, qui est une collectivité publique). On attend de celle-ci qu’elle définisse une stratégie basée sur une évaluation claire de la situation initiale du service public, stratégie à mettre en perspective avec les besoins actuels et futurs des usagers. On attend également qu’elle intègre dans ses réflexions préalables les exigences de soutenabilité sur le long terme qui au passage ne sont pas toujours immédiatement visibles pour l’usager. Par exemple, en matière de gestion de l’eau, le renouvellement des réseaux est souvent négligé, alors que le patrimoine enterré représente à lui seul 85% de la valeur totale du patrimoine du service. Cette stratégie permet de prioriser les objectifs et les attentes du service public qui permettront ensuite de mesurer la performance atteinte. On peut illustrer cela par le service de mobilité : Faut-il mettre la priorité sur la desserte des zones rurales ou sur l’augmentation des cadences de transport en ville ? Un service de transport est-il possible pour les personnes à mobilité réduite, et à quel coût ? Est-il nécessaire d’instaurer un tarif social pour les plus défavorisés ?

Le niveau opérationnel est celui de l’opérateur privé ou public (OP). On attend de cet opérateur qu’il exécute le service demandé, qu’il rende compte de sa qualité, et qu’il conseille en fonction des réalités et des difficultés rencontrées l’autorité organisatrice sur les choix à venir.

Cette dissociation entre l’autorité organisatrice et le gestionnaire permet d’éviter la confusion des rôles et de mieux cibler les attentes respectives.

Source : Construire la performance des services publics locaux, Livre blanc, page 27.

Les outils mis à la disposition des collectivités pour clarifier les rôles et les objectifs à atteindre sont le contrat (opérateur privé) ou la convention (opérateur public).

Le contrat pour un opérateur privé est un levier intéressant de la commande publique (passée sous la forme d’un marché public ou d’une concession) pour différentes raisons : il permet d’obtenir un alignement des acteurs sur une vision et un ensemble de moyens et d’objectifs, répartit les responsabilités et les risques associés, fournit un cadrage temporel, formalise un référentiel de performance avec  des indicateurs et des modalités d’évaluation, et introduit des mécanismes d’incitation, de récompense, et de sanction éventuelle.

Quand le service est assuré par la collectivité elle-même ou un de ses satellites, il y a un risque important qui est le fait que la collectivité soit à la fois juge et partie. Dans cette situation, il peut être difficile de faire appliquer les exigences de performance (les objectifs), de les mesurer (indicateurs) et de les sanctionner positivement ou négativement. Le conventionnement permet alors d’établir les responsabilités et les missions de chaque partie, et de fixer la feuille de route avec des objectifs partagés. Ces grands principes permettent d’éviter la confusion entre l’obligation de moyens qui s’applique à la collectivité (nécessité de mettre en place un service public) et l’obligation de résultats que porte le gestionnaire du service.

Source : Construire la performance des services publics locaux, Livre blanc, page 29.

Depuis l’été 2021, les conséquences du dérèglement climatique (inondations, sécheresses, incendies) sont particulièrement visibles. Selon le GIEC, pour stabiliser le réchauffement climatique sous les 2° C, il faut atteindre zéro émission nette de CO2 autour de 2050. L’Europe s’est fortement engagée sur ce thème, avec la mise en place de son plan « Next Generation EU » qui représente 750 milliards d’euros sur 2021-2024 qui viendront s’ajouter au budget européen sur la période 2021-2027. Et avec la publication à l’été 2021 de son « Pacte vert » qui comporte 50 mesures à mettre en place durant les 30 prochaines années, l’Europe confirme son ambition de devenir le leader mondial de la transition écologique.

Le gouvernement français, à l’instar des autres pays européens, a érigé ce tournant vert au rang de priorité. Le plan de relance de 100 milliards d’euros destiné au financement de la transition écologique en visant prioritairement la décarbonation de l’industrie et le soutien aux filières d’avenir, annoncé en septembre 2021, est le signe de cette accélération.

Dans ce contexte, les territoires occupent une place centrale pour relever le défi de la transition énergétique et écologique. En effet, la commande publique représente 200 milliards d’euros, soit un peu moins de 10% du PIB. Elle constitue un levier majeur pour favoriser une transition écologique, sociale et solidaire, s’appuyant sur le dynamisme des économies locales. Les collectivités sont des secteurs clés pour aider les Français à utiliser les transports en commun, réduire leur consommation énergétique, recourir davantage aux énergies renouvelables. Et en étroite association avec celles-ci, les services publics locaux sont au cœur des grandes problématiques territoriales de la transition écologique. Parmi eux, les services publics environnementaux (services d’eau et d’assainissement, énergie, gestion des déchets…) doivent se transformer pour apporter les solutions opérationnelles nécessaires à cette transition, créer les nouveaux modèles économiques qui rémunèrent les performances plutôt que les volumes afin d’accélérer le passage à une économie circulaire. D’autres services publics comme les transports, les infrastructures routières ou la gestion aéroportuaire ont un rôle important à jouer pour réduire leurs externalités négatives et accélérer la transition de leurs modèles vers des modèles durables bas-carbone.  Des services comme la restauration collective doivent enfin prendre en compte les enjeux de la transition alimentaire autour notamment de la diversification des sources de protéines tout en étant un contributeur engagé pour la réussite de la transition agricole.

Compte tenu de l’impact de la transition écologique sur leurs modèles, les entreprises opératrices de service public sont proactives dans le l’élaboration de stratégies de développement durable, ceci faisant d’elles de véritables laboratoires d’innovation capables d’être forces de proposition auprès de leurs clients publics. Leurs activités font en effet l’objet de réglementations et de normes de plus en plus sévères, qu’elles ont appris à anticiper et à intégrer dans leur développement. C’est ainsi que, par exemple, depuis plusieurs années, le secteur du recyclage, de la valorisation et de la gestion des déchets, connaît un accroissement important de la réglementation encadrant les modalités d’exercice de la profession avec la fixation d’objectifs nationaux ambitieux. Se sont succédé la Loi de la transition énergétique pour la croissance verte (LTEV) en 2015, le Paquet européen sur l’économie circulaire en 2018, la Loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire en 2019 et 2020. Ces modifications réglementaires affectent l’ensemble des activités de la gestion des déchets, de la collecte à l’élimination, en passant par le tri, le recyclage, la valorisation biologique et la valorisation énergétique. Ce cadre complexe impose la recherche d’innovations techniques et de nouveaux modèles économiques.

De manière plus générale, dans l’ensemble des secteurs de l’eau, des transports, de l’énergie, de la restauration collective, de la gestion d’équipements sportifs et des déchets comme on vient de le voir, les entreprises répondent à l’élévation des normes, source de coûts importants d’investissement ou de gestion, tout en maintenant le service à un niveau acceptable pour les usagers, dans un dialogue constant avec leurs donneurs d’ordre. L’enjeu financier reste en effet toujours un enjeu fort du contrat, la collectivité faisant appel à l’expertise de l’entreprise pour obtenir le service « au meilleur rapport qualité-prix ». Tout cela a incité à des coopérations nouvelles et plus étroites entre acteurs privés et publics.

De plus, on a pu constater que les entreprises privées ne sont plus seulement dépendantes des objectifs publics, mais porteuses de leurs propres stratégies de changement climatique et de développement durable, ce qui leur permet d’être de véritables forces de proposition et d’innovation. De leur côté, les collectivités territoriales sont de plus en plus poussées à agirdu fait de l’impératif climatique, de l’évolution de la législation (tant européenne que nationale) et de l’opinion publique, mais également de l’enjeu concurrentiel de plus en plus tangible entre les territoires eux-mêmes.  . Ce double contexte, de l’entreprise et de la collectivité, incite fortement à la coopération entre l’acteur public et son opérateur privé, non seulement au moment de la négociation du contrat, mais également tout au long de son exécution, pour atteindre ensemble des normes et des objectifs de plus en plus exigeants, qui dépassent les savoir-faire du moment et imposent d’innover ensemble. Dans ces conditions, on ne parle plus seulement de « délégation de service public », mais de « co-construction » d’un service répondant à des enjeux nouveaux, au service des usagers et de toutes les parties prenantes.

L’accélération vers ces nouveaux modèles peut s’illustrer par de nombreux exemples. Pour n’en retenir que quelques-uns, on peut citer celui du « Nomad Car Hydrogene » qui est un projet de Transved en région Normandie. Dès 2018, la région Normandie a adopté un plan de soutien à la filière hydrogène, avec pour visée d’accélérer la transition énergétique du territoire, la décarbonation de l’économie et la constitution d’une filière industrielle d’avenir. Dans ce cadre, le projet Nomad Car Hydrogene de Transved a été mené pendant deux ans avec de nombreux acteurs institutionnels, avec pour objectif de permettre le transport de passagers en autocar fonctionnant à l’hydrogène sur une ligne régulière express interurbaine entre Evreux et Rouen.

On citera aussi l’exemple de Ferney-Voltaire, ambitieux projet urbain de 65 hectares sur la commune de Ferney-Voltaire, dans la communauté du pays de Gex, à la frontière entre la Suisse et la France. Pour alimenter ce futur quartier avec une réserve de chaleur et de froid intelligent permettant aux bâtiments de réaliser des échanges entre eux, et de concentrer en complément de ces échanges un maximum d’énergies renouvelables locales, la Société d’Economie Mixte à Opération Unique (SEMOP) s’est mobilisée avec l’entreprise privée Dalkia pour concevoir, réaliser et exploiter durablement cet outil de la transition énergétique.

Autre exemple dans la gestion aéroportuaire où VINCI Airports, premier opérateur privé mondial, met en place une ambitieuse stratégie de décarbonation de ses activités, basée notamment sur le développement de fermes solaires sur les aéroports. Objectif : atteindre le Zéro Emission Nette dès 2023 et 2026 sur ses aéroports de Toulon Hyères et Lyon-Saint Exupéry. Par ailleurs, au-delà de ses activités directes, VINCI Airports met en place des solutions pour les compagnies aériennes et les passagers telles que le développement des biocarburants d’aviation durables, l’éco-modulation des redevances aéroportuaires, les puits carbone forestiers et les bornes de recharge pour véhicules électriques dans les parkings des aéroports. VINCI Airports et sa maison-mère VINCI Concessions ont enfin l’ambition d’être pionniers dans le développement de la filière hydrogène, grâce à un partenariat avec Airbus et Air Liquide à l’aéroport de Lyon-Saint Exupéry. VINCI Concessions a par ailleurs réalisé en 2022 ses premiers investissements dans la mobilité routière à hydrogène en France et en Allemagne.

On citera enfin l’investissement des sociétés d’autoroutes dans la trajectoire de la stratégie nationale bas-carbone. Le plan d’investissement des sociétés d’autoroutes se décompose en quatre volets : favoriser l’émergence et l’adoption de véhicules moins carbonés, accompagner les mutations pour une mobilité plus équitable, écoresponsable et partagée, déployer et soutenir des technologies au service de la décarbonation, et faciliter l’insertion environnementale et urbaine des réseaux autoroutiers. Les actions envisagées par les sociétés d’autoroutes pour soutenir ce plan aux horizons 2030 et 2050 nécessitent des investissements chiffrés entre 40 et 50 milliards d’euros, qui pourront être financés au travers des contrats de concession.

La crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19 a mis en relief le rôle crucial de nos services publics, dans un contexte d’arrêt brutal de l’économie, de villes en service minimum réduites à leurs fonctions essentielles, et de confinement massif à domicile. L’hôpital et les services de santé ont été sur le devant de la scène, mais les confinements successifs ont également montré l’importance des services publics essentiels à la vie quotidienne.

Le défi n’était pas facile à relever. En effet, les dispositifs d’anticipation et de préparation n’étaient pas forcément au rendez-vous, et les organisations publiques n’étaient généralement pas prêtes à la gestion d’une telle crise. Comme l’a souligné le rapport d’information du Sénat « Mieux organiser la nation en temps de crise », cette impréparation s’est illustrée dans des Plans de continuité d’activité (PCA) « inadaptés, car à la fois disparates et non mis à jour, voire inexistants ». Et pourtant, au bout du compte, la crise a révélé les mérites et l’adéquation des réponses apportées aussi bien au niveau local qu’au niveau national. Au niveau local, les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l’Etat ont su trouver les solutions les plus pertinentes et les mieux adaptées aux circonstances : travail à distance, conseils municipaux virtuels, recentrage sur les services essentiels. Dans tous les territoires, la continuité du service a été assurée pour les services publics dont on ne peut se passer. Si ces services ont tenu, c’est grâce à l’implication des personnels. C’est le constat fait par la Cour des comptes dans son rapport annuel qui a noté « la forte capacité de mobilisation, de réaction et d’innovation » des agents. Cette implication des personnels a été particulièrement visible au niveau local, dans les services de proximité, où les personnels des services publics se sont mobilisés fortement. Au niveau national, de nombreuses entreprises ont réorienté leurs activités vers des missions d’intérêt général. On peut en citer de nombreux exemples : LVMH a transformé ses unités de production de parfum en usines de fabrication de gel hydro alcoolique, Air-Liquide, PSA, Valeo et Schneider Electric ont réuni leurs forces de production pour faire sortir 10000 respirateurs en moins de 50 jours, Vinci Airports a assuré des vols sanitaires, etc. Dans l’ensemble, on peut tirer de tout cela que ce sont les coopérations public-privé qui ont permis d’assurer la continuité du service public pendant la crise.

Plus précisément, dans les services publics délégués, les entreprises se sont fortement mobilisées aux côtés des collectivités publiques pour assurer au quotidien la permanence des services, tout en veillant à assurer la sécurité de leurs milliers de collaborateurs et la mise en place de mesures de protection pour les usagers des services publics. Ces collaborations public-privé ont permis de renforcer la capacité d’adaptation et d’innovation des services publics face à des bouleversements majeurs impactant leur fonctionnement (effectifs réduits, chaînes d’approvisionnement bouleversées, mesures de sécurité renforcées, modifications des comportements de consommation…). L’agilité des opérateurs a été renforcée par leur capacité de mutualisation des moyens et des bonnes pratiques. Toutes les entreprises opératrices de service public ont mis en place des cellules de crise qui leur ont permis d’une part de déployer rapidement les PCA, et d’autre part de s’adapter aux directives des pouvoirs publics et des autorités sanitaires, ainsi que de diffuser l’information et les bonnes pratiques aux filiales.

Comme le dit Olivier Grunberg, Président de l’UNSPIC (Union nationale des services publics industriels et commerciaux), la crise du Covid-19 a révélé que « nos services publics sont les piliers de la cohésion sociale, du développement économique et territorial », et la gestion déléguée peut les aider à réaliser les objectifs ambitieux qui leur sont fixés.

Concurrence, Service public, Transition écologique.

Pour aller plus loin :

On pourra consulter tout d’abord ==> les trois publications sur les services publics locaux et les entreprises opératrices du service public

Site de l' UNSPIC

                                        PARTIE PEDAGOGIQUE

Document 1 Les biens collectifs

Les habitants des grandes villes sont habitués à entendre le bruit des sirènes chaque premier mercredi du mois. Quand la sirène retentit, personne ne peut empêcher les autres de l’entendre, et une personne qui entend la sirène n’affecte pas la capacité des autres à l’entendre avec la même intensité. Ces deux propriétés, à savoir que personne ne peut empêcher les autres de consommer et que la consommation d’une personne n’altère pas la consommation d’une autre personne, caractérisent les biens publics (collectifs). Ils sont différents des […] biens privés. En effet, ces derniers sont échangés sur les marchés où les acheteurs et les vendeurs se rencontrent ; s’ils s’accordent sur les prix, ils transfèrent la propriété du bien.

Source : Daron Acemoglu, David Laibson, John A. List, Introduction à l’économie, Pearson, 2018.

Document 2 Les biens de club

Les biens de club sont des biens qui présentent les caractéristiques d’être […] des biens non rivaux (la consommation de ce bien par un usager n’entraîne aucune réduction de la consommation par d’autres usagers) et exclusifs (on peut exclure certains usagers de la consommation de ce bien).

De nombreux biens relèvent de cette définition. Il s’agit par exemple de la télévision par satellite, des cinémas, des infrastructures comme le canal de Suez ou de Panama, ou encore les réseaux autoroutiers sur lesquels nous reviendrons plus bas.

Source : Lexique de Melchior

Document 3 Les biens communs

Qualifier un bien de non-appropriable ne signifie généralement pas qu’il est techniquement impossible de créer un droit de propriété sur ce bien, mais que, si ce droit existe, il est très coûteux de le faire respecter. La distinction principale entre ces biens est le degré de rivalité. Exemples de biens non appropriables, mais rivaux : les ressources naturelles épuisables dont l’accès est libre (telles les ressources halieutiques en haute mer, les pâturages et les forêts communales). Le caractère rival fait que leur consommation par les uns dégrade la qualité de la ressource et donc la consommation par les autres, voire épuise totalement la ressource et interdit alors sa consommation par les autres (…) Ces biens sont appelés des biens communs. La solution pour éviter la disparition de ce type de biens, s’ils en sont menacés par une exploitation excessive due au libre accès, est évidemment d’en réglementer l’accès, soit en permettant une appropriation privée, soit en édictant des règles qui en réglementent et disciplinent l’usage collectif traditionnel.

Source : Pierre-Noël Giraud, Principes d’économie, La Découverte, 2016.

Activité 1

Document 1 La notion de service public

1 a)

A la libération qui suit la seconde guerre mondiale se forge le modèle du « service public à la française », caractérisé par le monopole ou la situation dominante d’entreprises publiques avec des personnels à statut. A l’époque, ce service public s’étend d’ailleurs à des entreprises privées par le biais des nationalisations. Il est l’objectif partagé des administrations (PTT, Education nationale, Sécurité sociale), d’entreprises étatiques (manufactures d’Etat), d’entreprises nationales à 100% de capital public (EDF-GDF, CEA...), de sociétés à minorité de capitaux privés (SNCF, Air-France…), de régies comme la RATP, mais aussi d’entreprises du secteur marchand comme Renault. 

Source : extrait de l’étude de cas

1 b)

Les entreprises publiques sont définies comme l’ensemble des sociétés directement détenues majoritairement par l’État ou appartenant à des groupes dont la tête est détenue majoritairement par l’État.

ACTIVITE 2

Document 2 Les marchés publics

Pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fournitures et de services, un acheteur public ou privé (État, collectivité territoriale, hôpital, etc.) doit conclure un marché public avec un opérateur économique. Les règles qui s'appliquent à ces contrats sont définies par la législation relative aux marchés publics. Un marché public est un contrat conclu à titre onéreux entre un acheteur public ou privé et un opérateur économique public ou privé. […]

Source : entreprendre.service-public.fr

Document 3 La délégation de service public

Dans un contrat de concession, la collectivité publique confie à un prestataire public ou privé la gestion d'un service public ou la réalisation de travaux. De son côté, le fournisseur ou le prestataire prend à sa charge le risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service. En contrepartie, il possède le droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, ou ce droit assorti d'un prix. […] Le système des concessions est conçu de telle sorte que la durée du contrat permette au concessionnaire d'amortir l'intégralité du coût de son investissement initial. La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le concessionnaire ne soit pas négligeable. Le concessionnaire assume le risque d'exploitation lorsque, dans des conditions d'exploitation normales, il n'est pas assuré d'amortir les investissements ou les coûts qu'il a supportés, liés à l'exploitation de l'ouvrage ou du service.

Source : entreprendre.service-public.fr

Activité 3

Document 1 L’association privé-public : les chiffres

Document 2 L’exemple de l’eau

2a) La gestion déléguée règne dans l’eau

Quelque 800 délégations de service public (DSP) en moyenne sont remises en concurrence chaque année dans l’eau et l’assainissement. La DSP est le mode de gestion majoritaire pour les services couvrant plus de 1500 habitants. Au total, 61 % de la population est desservie par un service d’eau en gestion déléguée, et 53 % pour ce qui concerne l’assainissement.

Source : https://www.lagazettedescommunes.com

2b)

En France, le service de l'eau est confié à des compagnies privées via un contrat traditionnel de concession. Celui-ci implique que la compagnie prenne l'ensemble des risques techniques et commerciaux. Or, ces contrats ont fait l'objet de renégociations permanentes. Car, comment prévoir l'ensemble des évolutions techniques et urbaines ? […] En 1950, l'invention du contrat d'affermage¹ va dénouer une grande partie des crises. L'investissement sera désormais assuré par une part fixe des bénéfices d'exploitation et par des fonds publics, les compagnies restant responsables de l'exploitation et du service. Elles peuvent alors se consacrer à développer leur savoir-faire scientifique, industriel et commercial. Muées en grandes sociétés d'ingénierie et de gestion, elles deviendront des leaders mondiaux de l'eau.

Source : Armand Hatchuel, Les paradoxes de la gestion de l'eau, Le Monde, 24/11/2008

Note 1 : L'affermage est le contrat par lequel le contractant s'engage à gérer un service public, à ses risques et périls, contre une rémunération versée par les usagers.

Document 1 Une norme juridique européenne

Les États membres doivent […] prendre les mesures afin de veiller à ce que, dans l’exécution des contrats de concession, les opérateurs économiques se conforment aux obligations applicables dans le domaine du droit environnemental de l’Union, national mais aussi international. […] La condition environnementale se retrouve dans les trois phases du lancement de la procédure, de l’exécution et de la conclusion du contrat.

Source : Hubert Delzangles, Commande publique et environnement, jusqu’où peut-on aller ?, Revue juridique de l’environnement 2015/1

Document 2

Dans la quasi-totalité de ces secteurs, la rémunération à la performance se développe. Elle a très facilement trouvé ses marques dans les services énergétiques (comme l’éclairage public), les économies d’énergie permettant aisément de partager les retombées avec l’exploitant. Un nombre élevé de contrats d’eau et d’assainissement intègre désormais des objectifs de performance, souvent accompagnés d’une petite dose d’intéressement du délégataire.

Source :https://www.lagazettedescommunes.com/520714/entre-economies-et-performance-le-modele-des-dsp-profondement-bouscule/

Document 3 Quelques exemples de l’engagement environnemental de contrats de délégation de service public

Le réseau de chaleur de Besançon exploité par Engie Solutions est un outil privilégié de la mise en œuvre des politiques pionnières du territoire en matière environnementale. Près de 80% de son alimentation est issue d’énergies renouvelables et de récupération. Il a reçu en 2018 le label Ecoréseau de l’association Amorce, tout en parvenant à réduire de 10% le coût pour l’usager. Depuis la contribution au développement de la filière bois locale, en amont, jusqu’à la réutilisation des cendres résiduelles pour l’épandage agricole, il propage l’excellence environnementale sous forme d’appui à l’économie du territoire.

L’aéroport Lyon Saint Exupéry, exploité par VINCI Airports a reçu la certification environnementale ISO 14001, puis en 2022 le certificat ACA 4+, niveau le plus élevé du programme ACA¹, référence mondiale pour le management des émissions de gaz à effet de serre, attestant de la transformation effective de l’aéroport vers le « Zéro Emission Nette de carbone » dont l’objectif est fixé à 2026. Cette reconnaissance souligne l’engagement de VINCI Airports d’une part pour réduire les émissions directes de l’aéroport Lyon-Saint Exupéry (essentiellement mesures d’efficacité et de sobriété énergétique)  et d’autre part pour associer l’ensemble des acteurs de l’écosystème aéroportuaire, dont les compagnies aériennes et autres partenaires de la plateforme (éco-modulation des redevances aéroportuaires et systèmes électriques d’approvisionnement des avions au sol pour les compagnies, bornes de recharge électriques pour les passagers).  

Source : Unspic, ESSEC Les entreprises opératrices de services publics, levier de la compétitivité des territoires, 2020 

• Bien collectif : à la différence d’un bien privé, le service collectif est non rival et non exclusif.

• Bien commun :  biens non exclusifs et rivaux.

• Bien non exclusif : Il est difficile, pour des raisons techniques ou politiques, d’en exclure un agent. Ils sont en accès libre (non appropriés).

• Bien rival : La consommation du bien ou de la ressource par un agent la rend indisponible pour un autre. Les agents sont rivaux dans la consommation de la ressource. Un bien non rival est un bien dont la quantité consommée par les uns ne réduit pas la quantité disponible pour les autres.

• Bien de club : bien non rival mais exclusif, à l’instar des chaînes de télévision privées.

• Délégation de service public : activité d’intérêt général assurée sous le contrôle de la puissance publique par un organisme public ou privé bénéficiant de prérogatives lui permettant d’en assumer les obligations (continuité du service, primauté, adaptation). Ce service public peut être géré par une régie, un établissement public ou une entreprise privée.

• Société d’économie mixte : société dans laquelle sont associés capitaux publics (Etat, collectivités locales) et capitaux privés.