Trois leçons sur l'Etat-Providence (2007)

L'ouvrage

Dissoudre l'Etat-Providence ou le laisser intact : telle est l'alternative présentée dans les débats sommaires et simplificateurs. Loin de cette réduction intellectuelle, les Trois Leçons sur l'Etat-Providence dressent le tableau des réformes nécessaires, non seulement pour sauver l'Etat-Providence, mais aussi pour faire en sorte qu'il redevienne le bras armé de la compétitivité économique et du progrès social.

Car c'est bien le rôle qu'il a joué du sortir de la seconde Guerre mondiale à la fin des années 70, ainsi que le souligne Bruno Palier dans la présentation de ces trois leçons. Les politiques sociales (allocations familiales, sécurité sociale, assurance-chômage, retraite, mais aussi démocratisation de l'enseignement) compensaient l'affaissement des solidarités traditionnelles familiales propres au milieu rural, en assurant une continuité du revenu. Economiquement, elles permettaient de garantir la stabilité et la qualité de la main-d'œuvre, tout en créant des emplois dans les services publics et en libérant l'épargne. Les coûts que représentaient cet Etat-Providence étaient alors relativement faibles dans une économie en croissance, d'autant qu'ils alimentaient cette croissance. L'ouverture des économies à la concurrence internationale a, partout, exacerbé la sensibilité aux coûts. Les entreprises en compétition sur le marché international doivent plus que jamais surveiller leurs charges, afin de ne pas se faire distancer par leurs rivales, et en particulier le poids des salaires, sur lesquels sont assises les cotisations finançant cet Etat-Providence. Au niveau étatique, les déficits publics creusés dans les Etats qui ont tardé à adapter leurs structures au nouveau contexte économique incitent à réduire le périmètre de l'intervention publique, et donc à tourner le dos à l'Etat-Providence.

Or, il n'est pas impossible de concilier l'offre de l'Etat-Providence et la performance économique, à condition d'en modifier à la fois les contours et la finalité. Les leçons de Gosta Esping-Andersen explorent trois leviers à actionner pour tirer les conséquences des mutations sociales et économiques enregistrées ces dernières années et transformer l'Etat-Providence en instrument de croissance économique et de progrès social. Le sociologue identifie, au premier rang de ces bouleversements sociaux, deux phénomènes : le vieillissement de la population et l'évolution de la condition féminine. En quelques décennies, les mères au foyer sont devenues des travailleuses actives. Cette révolution n'est d'ailleurs pas totalement achevée, puisque le taux de femmes exerçant une activité professionnelle continue d'augmenter au fil des générations. Irrémédiable et bénéfique, cette évolution n'en soulève pas moins des questions nouvelles qu'il faut affronter pour permettre que les femmes travaillent dans les meilleures conditions possibles.

Une politique familiale ambitieuse

Le premier point porte sur la politique familiale. Celle-ci poursuit plusieurs objectifs, avec des priorités variables d'un pays à l'autre : soutenir la natalité, faciliter l'émancipation féminine, permettre l'épanouissement personnel en favorisant une juste conciliation entre vie professionnelle et vie familiale. La politique familiale consiste donc à aider les familles à trouver un mode de garde pour leurs enfants. Cette question se pose essentiellement avant les trois ans de l'enfant, la plupart des pays occidentaux ayant généralisé l'école maternelle. Différentes modalités sont envisageables. Il est ainsi possible de confier la garde des enfants au marché, en aidant les familles avec des allocations familiales puisqu'une prestation privée facturée au coût réel sera inabordable pour la plupart des ménages. Il est également possible de se reposer sur un tissu associatif dense. Enfin, l'Etat-Providence peut fournir des places en crèche pour le plus grand nombre d'enfants. Chaque pays choisit entre ces trois options, parfois avec un dosage entre plusieurs éléments (par exemple la France, qui associe places en crèches publiques et assistantes maternelles agréées, avec des déductions d'impôt et des allocations familiales).

Cette politique de la petite enfance doit, comme le détaille l'auteur, être considérée davantage comme un investissement que comme une dépense. En effet, il ne sert plus à rien de maintenir des politiques familialistes qui consistent à décourager les femmes de travailler, comme ce fut longtemps le cas dans certains pays européens, notamment l'Allemagne. En effet, une telle politique n'a manifestement guère d'impact sur la fécondité générale. Il n'existe pas, rappelle Esping-Andersen, de corrélation entre le taux d'activité des femmes et leur nombre d'enfants. En revanche, « en matière de fécondité, les décisions des femmes sont de moins en moins liées à la capacité de revenu de leur compagnon et dépendent désormais essentiellement de leur capacité à elles de prendre pied sur le marché du travail et de l'anticipation des coûts d'opportunité de la maternité » (p. 30). Fin connaisseur des pays scandinaves, Esping-Andersen rappelle que le Danemark a gagné 0,3 point de fécondité en généralisant les services de gardes d'enfants. Ces dépenses publiques sont plus que compensées par les recettes fiscales issues du travail des femmes. De plus, elles peuvent éviter, à plus long terme, d'autres dépenses, notamment en matière de lutte contre la pauvreté. En Occident, les couples appartenant à la même catégorie sociale sont de plus en plus nombreux.

Par conséquent, si les femmes les plus modestes ne peuvent travailler faute de modes de garde, le revenu du ménage reste à un niveau faible et expose l'ensemble de la famille à la pauvreté en cas de coup dur.

L'éducation comme prévention

Eviter la pauvreté plutôt qu'en payer les conséquences passe également par une politique éducative efficace. La mondialisation entraîne en effet la raréfaction des emplois peu qualifiés et le besoin toujours plus pressant de travailleurs hautement qualifiés. Un faible niveau d'éducation entraîne des revenus faibles et donc une fragilisation du parcours de vie, qui augmente les risques d'avoir besoin de l'aide de la collectivité à l'âge adulte. Dans les pays qui restent marqués par de fortes disparités de revenus (comme les Etats-Unis, mais aussi la France), les politiques éducatives conduites depuis 1945 ont consisté à élargir l'accès à tous les niveaux d'enseignement pour éviter d'avoir à intervenir directement sur les salaires ou la répartition des richesses. Toutefois, cette approche n'a pas fait disparaître le poids du milieu social. Les revenus familiaux, mais aussi l'investissement en temps des parents dans des activités de développement de leurs enfants, plus élevé dans les catégories supérieures, ainsi que le « capital culturel », constitué à la fois d'un bagage de connaissances et d'une bonne appréhension du milieu scolaire, continuent de surdéterminer le parcours scolaire des enfants. Par conséquent, un enfant qui ne peut guère compter sur la solidarité financière familiale, car issu d'un milieu pauvre, a moins de chances de parvenir à un haut niveau de qualification, et donc de revenus, qu'un enfant issu d'un milieu plus aisé.

Plutôt que la lecture traditionnelle héritée de Pierre Bourdieu, qui consiste à voir dans ce phénomène la perduration de rapports de classe et l'orientation de l'enseignement vers les codes dominants, Gosta Esping-Andersen insiste sur le rôle décisif de la famille et de la petite enfance. « Que notre objectif soit de créer plus d'égalité ou simplement d'accroître la productivité de la force de travail de demain, nous devons concentrer l'analyse sur ce qui se passe entre les quatre murs du domicile familial » (p. 72). Bien que cette voie radicale ait été préconisée par les philosophes antiques, il n'est pas envisageable aujourd'hui de retirer les enfants à leurs parents. En revanche, il est possible de développer des programmes massifs de prise en charge des enfants de moins de trois ans. Outre les retombées positives en termes de natalité et d'emploi des femmes, cette politique permet de stimuler les capacités cognitives des enfants à l'âge où ils sont le plus réceptifs. « Les programmes d'intervention précoce incluant un puissant stimulus comportemental ou cognitif peuvent effectivement contribuer à l'égalité de résultat, en particulier au profit des enfants les plus exposés à l'échec. Des arguments très solides plaident donc en faveur du financement d'une prise en charge collective précoce des enfants, et de très bonne qualité » (p. 88). Cette piste n'exclut pas, bien évidemment, les réflexions sur l'enseignement secondaire et supérieur, mais a le mérite d'enrichir la réflexion éducative avec l'introduction d'un élément rarement appréhendé, celui de la petite enfance. L'auteur souligne d'ailleurs que dans les pays où a été développée une prise en charge universelle des enfants de moins de 3 ans (les pays scandinaves, en particulier), la corrélation entre origines sociales et résultats scolaires a rapidement décru.

Retraites et personnes âgées

Là encore, il faut considérer les dépenses en faveur de l'éducation comme un investissement à long terme et non comme une charge. Une population qualifiée produira plus de richesses qu'une population peu diplômée. De plus, au niveau individuel, des travailleurs éduqués développeront une plus grande capacité d'adaptation sur le marché du travail, ce qui limitera les risques de chômage de longue durée et de pauvreté, et par conséquent jugulera à long terme les dépenses de l'Etat-Providence. Mieux vaut d'ailleurs investir aujourd'hui une somme déterminée que de risquer, à l'horizon d'une ou deux décennies, de devoir engager des dépenses imprévues et non calculables pour rattraper les déficits des politiques actuelles !

Ces dépenses d'éducation auront d'ailleurs une incidence non négligeable sur la question des retraites, puisqu'elles favoriseront des carrières moins accidentées et des revenus plus conséquents. Toutefois, cet investissement initial ne suffira pas à résoudre le problème des retraites. Là encore, l'auteur ne parvient pas à trancher définitivement entre financement public et financement privé, même si le poids de l'incertitude lié à l'espérance de vie à long terme lui semble difficilement intégrable dans un système totalement privé. En cas d'allongement brutal de l'espérance de vie, le niveau des pensions serait alors revu considérablement à la baisse. Néanmoins, un financement entièrement public, essentiellement par le biais des cotisations sociales, poserait un véritable problème d'équité intergénérationnelle. Ainsi, en Allemagne, la prise en charge des coûts additionnels du vieillissement de la population dans les prochaines années entraînera un passage des cotisations sociales de 20 à 38 % du salaire ! Un mixte public / privé est, de son point de vue, envisageable, à condition toutefois de prendre en compte pour le calcul de la retraite publique les droits acquis sur le marché privé. De plus, l'individualisation des parcours et des aspirations, couplée à la diversité des situations rendront nécessaires le développement de solutions de retraite plus nombreuses et plus souples. « Les parcours beaucoup plus divers propres aux économies post-industrielles, en particulier dès lors que l'emploi des femmes devient la norme, appellent une autre conception de l'universalité, qui permette des modalités différentes et plus flexibles de départ en retraite notamment grâce à des politiques de départ en retraite partielle » (p. 132).

Le vieillissement de la population induit, au-delà de la question des retraites, de nouvelles politiques de prise en charge des personnes âgées. Là encore, trois univers peuvent intervenir : le marché, avec les mêmes difficultés d'accès pour les personnes les moins riches que dans le domaine de la petite enfance, la famille, sachant que plus les femmes travaillent et moins elles sont disponibles pour prendre en charge les personnes âgées, et enfin le public. Même si ces programmes peuvent s'avérer coûteux, la prise en charge collective des personnes âgées dépendantes est toutefois un impératif pour un Etat-Providence stratège, dans la mesure où cela facilite l'emploi des femmes et génère par conséquent des rentrées fiscales et des économies à long terme.
Ce court ouvrage balaie donc tout le champ des nouvelles priorités de l'Etat-Providence. L'objectif n'est plus de verser des allocations-chômage ou des minima sociaux, même si ces prestations continuent d'exister à la marge, mais d'affecter des moyens budgétaires conséquents dans les politiques publiques qui non seulement, d'un point de vue politique, participent d'une plus grande égalité des chances et d'une émancipation individuelle élargie, mais d'un point de vue strictement économique réduisent considérablement les interventions réparatrices en prévenant les accidents de parcours et l'exclusion sociale. Reste à savoir si les Etats occidentaux disposent des marges de manœuvre budgétaires et du courage politique pour enclencher ce cercle vertueux.

Les auteurs

• Gosta Esping-Andersen est sociologue, spécialiste de l'Etat-Providence. Il est actuellement Professeur à l'université Pompeu Fabra de Barcelone. Il a notamment publié Les trois Mondes de l'Etat-Providence (PUF, 2007) qui s'est imposé comme une référence internationale.
• Bruno Palier, chercheur du CNRS et enseignant à Sciences Po Paris, est spécialiste des réformes des systèmes de protection sociale en Europe. Il présente ces « trois leçons ».

Quatrième de couverture

Pour beaucoup aujourd'hui, les dépenses de l'Etat-Providence (retraites, assurance-maladie…) sont un coût qu'il s'agit de réduire, en tout cas de contenir. Et si elles devenaient un investissement ? Un investissement dans l'avenir, non seulement pour protéger les individus contre les aléas de la vie, mais pour les aider à rester maîtres de leur destin tout en répondant aux défis économiques de demain ? C'est à cette révolution sociale et politique que nous invite le grand sociologue Gosta Esping-Andersen.