La dette sociale de la France 1974-2024

La dette de la France est avant tout une dette sociale qui compromet l’avenir du pays et qui fait l’objet d’un certain déni. Il est temps d’en prendre conscience et de prendre les mesures qui s’imposent pour que le pays retrouve la croissance et la prospérité.

La dette publique que nous avons accumulée depuis 1974 est avant tout une dette sociale. Sur les 3500 milliards d’euros d’aujourd’hui, 2000 milliards sont des prestations sociales versées depuis 40 ans à crédit. La dette finançait 1% des dépenses sociales annuelles en 1980 contre 10% aujourd’hui. Cela signifie que sur 30 jours de retraite, de prime d’activité, de RSA, de chômage, de prestations de santé, d’allocations familiales, d’allocations logement, versées chaque mois, 3 jours sont financés par la dette renvoyée aux générations futures.

Pour comprendre cette situation, il faut revenir sur le fondement de la protection sociale, qui est à la fois démographique et économique. Or, ces deux composantes ont connu depuis les années 1960 une transformation essentielle. Alors que les Français ont longtemps cru que leur natalité élevée les protégeait du vieillissement, celui-ci nous a rattrapé, car l’Etat-providence, en améliorant la santé des populations, a engendré une augmentation importante de l’espérance de vie. Il n’a pas rajeuni la société, mais a au contraire accentué le vieillissement, et les coûts économiques et sociaux qui lui sont liés. Quant à la croissance, il est clair que l’économie française a connu un affaissement de l’augmentation annuelle de son PIB alors que la croissance planétaire prenait son essor. Nos déficits extérieurs se sont creusés à partir de 2003, et ces déficits nous disent quelque chose que l’on ne veut pas entendre, à savoir que si notre économie n’est pas compétitive, c’est que nos marges de manœuvre sont consacrées à la protection sociale et à la baisse du taux d’emploi.

Mais un peu à l’image de la désindustrialisation qui frappe le pays, les Français ont refusé longtemps, et refusent encore, de regarder les choses en face. Ce livre se propose de faire l’histoire de la construction de ce déni. On a laissé croire aux Français que la dette n’avait rien à voir avec les prestations sociales du quotidien, mais plus avec l’inefficacité et le coût des administrations régaliennes de l’Etat, qu’on a de ce fait méthodiquement paupérisées. Dit autrement, si l’université, la recherche, la justice, sont pauvres, c’est qu’on a tout misé sur les retraites, et plus généralement sur le social. Pour Nicolas Dufourcq, le temps est venu de dire les choses si on veut éviter les plus grandes difficultés au pays : on ajoute chaque année au grand livre de l’Etat 100 milliards de dette sociale supplémentaire (sur 180 milliards de dette totale annuelle).

L’autre raison de l’écriture de ce livre est liée au mandat donné à Bpifrance (Banque publique d’investissement, créée en 2013, dont Nicolas Dufourcq est le Directeur). L’action de Bpifrance vise à encourager la croissance économique par une politique de l’émancipation des entrepreneurs. Et cette action n’est pas possible si l’Etat-providence galope toujours devant l’économie. Comment la société française a-t-elle pu, alors qu’elle recevait une « pluie d’or de nouveaux droits individuels et collectifs », déployer une radicalité nouvelle contre le capitalisme et ses méfaits ?

Toujours selon Nicolas Dufourcq, il est possible pour notre deuxième quart de siècle de redresser le cap sans pour autant remettre en cause les fondements du trésor qu’est notre Etat-providence. Pour y parvenir, il faut faire l’histoire des décennies récentes, en interrogeant des « grands témoins » que sont les élus, leurs collaborateurs, mais aussi des syndicalistes, des économistes et des philosophes.  Cette histoire révèle nos erreurs collectives, mais surtout le fait irréversible que le citoyen français est devenu peu à peu le détenteur d’un capital de droits allant du logement à la santé, en passant par le droit à la « rupture conventionnelle », donc aux allocations chômage sans avoir subi la perte d’emploi qui va avec. Les citoyens ont progressivement obtenu les mêmes droits, créant une société égalitaire que Robert Castel a appelé la « néobourgeoisie sans capital ». C’est la démagogie de cette « démocratie des droits » qui a fait exploser les interventions de l’Etat-providence, et c’est cette démagogie qu’il faut désormais remettre en cause en disant non à la demande sociale. A ce prix, le retour à l’équilibre est possible, en faisant simplement bouger quelques curseurs comme l’ont fait tous nos voisins : désindexation, moratoire sur les nouveaux droits, augmentation de l’âge de départ en retraite, et accessoirement suppression de jours fériés. Et également décréter une interdiction morale : plus un euro de dette publique ne doit être contracté pour financer des prestations sociales. Cette règle majeure doit devenir la « loi d’airain de la République ».

L’Etat-providence est une merveille. Notre mode de vie est inégalé dans le monde, avec une éducation et une université gratuite, une santé universelle de première qualité avec un reste à charge dérisoire, une retraite généreuse, des amortisseurs sociaux innombrables qui ont stoppé depuis 15 ans la croissance des inégalités. Mais comme la protection sociale court plus vite que l’économie, l’Etat-providence est maintenant menacé.

A la vérité, la France lui demande trop par rapport aux efforts qu’elle est prête à faire pour le pérenniser. Le récit chronologique des années de croissance figurant dans ce livre montre qu’empiriquement aucune mesure n’est parvenue à endiguer la marée montante des besoins. Alors que l’espérance de vie croissait d’un trimestre par an, les Français ont accueilli chaleureusement la retraite à 60 ans, et sont toujours opposés aujourd’hui à toute réforme d’envergure. Alors que les dépenses de santé augmentent de manière dynamique, ils ont toujours fait barrage à une augmentation du reste à charge. Alors que le pouvoir d’achat et l’épargne n’ont cessé de croître pendant 30 ans, ils se sont toujours déclarés hostiles à la capitalisation. Alors que montaient les cris d’alarme sur les rigidités du droit du travail, ils ont voulu maintenir coûte que coûte les protections individuelles d’une société fordiste qui avait disparu. Alors que le nombre de travailleurs baissait, ils ont fait pression pour que les allocations ne soient plus liées au travail et qu’elles soient universalisées. Plus important encore, durant toutes ces années, le peuple a cessé progressivement d’être le collectif uni et solidaire de l’Etat-providence des débuts pour devenir un ensemble d’individus détenteurs de droits sociaux en expansion, et octroyés par l’Etat. D’une société d’assurés sociaux organisée à partir des familles, on est passé à un pays de bénéficiaires de droits, souvent seuls, défendant leurs rentes individuelles dans un face-à-face souvent sans issue avec l’Etat. Peu importe que les finances publiques soient en ruines, ce qui compte, c’est le sentiment « d’y avoir droit ». Tout le monde a contribué à écrire ce roman noir, depuis les retraités du monde public partis trop tôt, ou les cadres du secteur privé bénéficiant de préretraites et de régimes de carrières précoces, qui ont des espérances de vie de 30 ans au jour de leur départ en retraite, et même de 40 ans pour certains services actifs du public, jusqu’aux bénéficiaires de cumuls d’allocations éloignés du monde du travail, en passant par certains jeunes qui rechargent leurs droits au chômage pour faire des ruptures sabbatiques en début de vie active.

Mais aujourd’hui la situation devient intenable. Si les taux d’intérêt ne baissent pas, la charge annuelle des intérêts va monter à 120 milliards d’euros en 2030, et le taux moyen de notre dette passera au-dessus de la croissance économique en valeur, un scénario de « massue » qui exerce une forte pression déflationniste dont beaucoup d’économistes pensaient qu’il n’arriverait jamais. Déjà, depuis juillet 2025, la dette française se paie plus cher que la dette italienne, au moment où les Allemands, décidés à réarmer et à rattraper leur retard d’infrastructures, vont se mettre à émettre massivement. Les Français ont longtemps cru que leur dette était attractive en soi, mais c’est aussi parce que les Allemands émettaient peu. C’est désormais terminé.

La  réinvention de l’Etat-providence passe par l’adoption d’une « démarche écologique », à l’image de l’écologie de la nature. Protéger notre bien commun suppose de reconnaître qu’on l’a surexploité. On ne peut plus demander à l’Etat-providence de couvrir l’ensemble de nos besoins sans voir que l’économie ne suit plus depuis longtemps. Si en matière écologique, on a besoin d’un GIEC pour nous alerter à intervalles réguliers, c’est peut-être à la Cour des comptes et au Haut Conseil des finances publiques en France de remplir ce rôle, en espérant que les recommandations de ces institutions trouveront le soutien des médias, des associations, en surtout de  tout un mouvement issu des profondeurs de la société.

Et précisément au niveau des mentalités, Nicolas Dufourcq nous rappelle qu’il est nécessaire de revenir aux principes fondateurs de l’Etat-providence. Même si tout a changé depuis le début du XIXème siècle, il y a un invariant fondamental. C’est l’élan vital des individus, des entreprises et des organisations, qui finance la solidarité. Dit autrement, une société individualiste comme la nôtre ne tient que si l’individu est créateur. Or, ainsi que l’annonçaient les théoriciens conservateurs du XIXème siècle, il est à craindre qu’une protection sociale excessive ne finisse par tuer les initiatives et les aspirations à la liberté. Nous devrions être le pays de la prospérité de masse, car nous sommes précisément celui qui a donné à ses citoyens le plus d’antidotes matériels à la peur du lendemain. Tel n'est pas le cas.

Mais il faut trouver un moyen de présenter le réel aux Français d’une manière qui ne soit pas perçue par eux comme insupportable. Et, sur ce point précis, force est de reconnaître que l’Etat a failli. Son rôle est non seulement de fournir un cadre favorable à la prospérité de la nation, mais aussi de fournir aux citoyens une représentation raisonnable des frustrations de la réalité, qui lui permettent de devenir autonome, libre, actif. Au contraire de cette exigence, l’Etat français a cherché à protéger le citoyen de tout, de sorte qu’aujourd’hui, plus de la moitié des Français dépendent en majorité de revenus de transfert qui sont la conséquence du vieillissement, mais également des dépenses de solidarité que reçoivent les bénéficiaires sans avoir cotisé. Quelque chose n’a pas fonctionné dans la progression en maturité collective de nos concitoyens, que l’on observe pourtant dans les pays d’Europe du Nord depuis longtemps, et plus récemment également dans certains pays d’Europe du Sud.

Par conséquent, il est urgent de rassurer en rappelant que le fait de régler quelques-uns des paramètres d’un Etat qui dépense 1800 milliards d’euros par an ne veut pas dire anéantir l’Etat-providence. Il doit être possible de faire comprendre que les réformes sont nécessaires et qu’elles ne sont pas faites par des acteurs qui ignorent la « vraie vie » ou qui sont à la solde du « grand capital ». Et pour échapper aux procès d’intention, il serait bon de s’en tenir à ce que Nicolas Dufourcq appelle des « réalités neutres » : la Constitution, l’ordre public, le non-endettement de la protection sociale, et donc l’intérêt supérieur du pays. 

Dans l’immédiat, il faut trouver progressivement 180 milliards d’euros d’économies annuelles, soit 10% de nos dépenses pour stabiliser la dette, et éviter « l’effet boule de neige » évoqué plus haut. Pour y parvenir, il serait bon de retenir quelques-unes des leçons des 50 années d’histoire de l’endettement social de la France évoquées dans ce livre.

C’est d’abord à cause des retraites que le « point mort » de l’Etat-providence français est trop élevé. Leur charge représente la moitié des 1000 milliards de dettes supplémentaires accumulées depuis 2017. La seule dépense de retraite des fonctionnaires est passée de 2,7% à 3% du PIB de 2017 à 2023. Et une part essentielle du dérapage se situe dans l’ordre d’un discours qui a fait croire aux Français qu’ils capitalisaient des droits, alors qu’on était dans un système de répartition qui ne leur promettait rien dans l’absolu. Ce dérapage des dépenses de retraite doit être endigué, en accélérant le passage de l’âge de départ à 65 ans minimum, aux 45 années de cotisations, et en indexant le volume des pensions versées à la croissance de l’espérance de vie. Il faut désormais un Etat-providence gestionnaire de réserves. En Suède, au Canada, au Japon, les régimes de répartition détiennent des réserves équivalentes au tiers du PIB du pays.

Un autre point (très lié au précédent) est l’augmentation urgente du temps de travail sur toute la vie. Nous ne pouvons plus nous permettre l’exclusion des jeunes seniors du monde du travail. En effet, la retraite couvre aujourd’hui deux prestations publiques de natures très différentes : de 60 à 70 ans, il s’agit d’une inactivité de personnes généralement en bonne santé, que l’on peut qualifier d’ « expertes ». De 70-75 ans à 90 ans, c’est autre chose : la vieillesse. De la même manière que nous avons réalisé des progrès sur le taux d’emploi des 55-59 ans (passé de 54% à 81% en 20 ans), il faut maintenant augmenter le taux d’emploi des 60-64 ans, qui est de 39% en France, soit 20 points de moins qu’en Allemagne. La société doit comprendre qu’elle ne peut pas se payer le luxe de discriminer les plus âgés dans les organisations.

Le troisième point est la charge de la protection maladie, en déficit permanent depuis 20 ans. Elle le tient du régime des affections de longue durée, dans le contexte de l’augmentation de l’espérance de vie. Si on veut être lucide, c’est dans un scénario de croissance faible du PIB qu’il faut planifier le retour à l’équilibre de la branche maladie. Cela suppose une augmentation du reste à charge des assurés à proportion de l’augmentation séculaire du ratio des dépenses de santé dans le PIB.

Le dernier point est la lutte contre le chômage. Les 40 dernières années montrent que les emplois aidés ne sont pas la solution. En revanche, les allègements de charges, l’apprentissage, et l’assouplissement du Code du travail sont le trépied qu’il faut préserver. L’apprentissage, par exemple, a permis d’augmenter le taux d’emploi des jeunes de 20% en 4 ans. 

Et inversement deux nouvelles charges particulièrement importantes s’imposent maintenant à nous : le réarmement et la décarbonation. Nos dépenses militaires sont passées de 8% du PIB en 1953 à 2% en 2023, pendant que les dépenses sociales passaient de 8% à 33% sur la même période. Dans le contexte géopolitique actuel, il apparaît urgent de revenir à un « poids de forme » du budget militaire de l’ordre de 100 milliards d’euros en 2030, soit 35 milliards de plus que dans la loi de programmation. Une telle décision impose des arbitrages courageux. Quant à la décarbonation de notre économie et de notre habitat, on estime à 50 milliards d’euros les investissements annuels sans profitabilité intrinsèque qui devraient être réalisés. Devant ces deux charges importantes, il faudra le courage d’arrêter la production de nouveaux droits sociaux. Pour financer la déconjugalisation du RSA, l’extension du quotient conjugal aux concubins, les droits nouveaux pour les familles monoparentales, le revenu d’autonomie des jeunes de moins de 25ans, ou encore l’augmentation des prestations pour le grand âge, il faudra attendre que l’économie ait rattrapé son retard sur le social.

Enfin, sur les recettes, deux leçons se dégagent de l’histoire racontée dans cet ouvrage. La première est de ne pas annuler les mesures de rigueur et les réformes précédemment établies, et d’éviter les baisses d’impôts tant que les équilibres ne sont pas rétablis, à l’exception de la baisse des impôts de production qui favorise la compétitivité des entreprises nationales. La deuxième leçon est de ne pas attendre le retour de la croissance. La phase de redressement qui nous attend doit être dimensionnée dans un scénario où la croissance restera faible.

Pour terminer, il convient de prendre un peu de recul. La Sécurité sociale fête ses 80 ans en 2025, les 50 dernières années ayant été caractérisées par la constitution d’une montagne de dettes, à cause de nos lenteurs et de nos difficultés d’adaptation. Nous avons maintenant 20 ans pour réussir le retour à l’équilibre des finances sociales, avant le centenaire de la Sécurité sociale en 2045. C’est ce retour à l’équilibre, fruit de décisions courageuses et partagées, qui permettra de pérenniser notre système de solidarité.

« Le secret de famille de la société française n’est pas la dette. Tout le monde en connaît l’existence. Mais c’est qu’elle est sociale. Deux tiers de la dette publique française financent des prestations sociales.

Il s’agit d’un crédit à la consommation, et non d’un investissement dans le futur de la France ou dans sa défense contre des ennemis. Elle paie les factures mensuelles de millions de nos concitoyens.

Pour les jeunes, cette réalité n’existe pas. Pour les retraités, elle est incompréhensible. Ils ont tant travaillé, comment est-il possible que l’Etat soit obligé de s’endetter pour payer une partie de leurs pensions et de leurs soins ? Où sont passées les cotisations ? Pour les actifs, dont les salaires sont toujours trop faibles et qui ont l’impression d’avoir des existences de labeur intense, cette réalité est décourageante. Ils pensent qu’ils n’auront rien. A partir de 50 ans, on épargne, toujours plus.

Il est temps de regarder les choses en face et de stopper la croissance de la dette. Sa montée est un moteur puissant de contagion de la peur du lendemain que la République sociale de 1945 voulait au contraire supprimer.

Or notre société vieillissante ne peut relever ses défis que si elle surmonte ses peurs. Nous fêtons en 2025 les 80 ans de la Sécurité sociale. Ses fondateurs n’auraient jamais imaginé qu’elle engendre un tel problème pour le pays.

Pour raconter comment on en est arrivé là, j’ai recueilli les témoignages de 50 politiques, fonctionnaires, syndicalistes, philosophes, économistes, qui ont essayé sans relâche d’étendre le champ des protections de leurs concitoyens, sans empêcher le surendettement » N.D. 

Nicolas Dufourcq est directeur général de la Banque publique d’investissement (BPI) depuis sa création en 2013.

1- En quoi la dette sociale remet-elle en cause le principe d’équité intergénérationnelle ?

2- Qu’est-ce que l’ « effet boule de neige » de la dette ?

3- Comment expliquer que « la protection sociale court plus vite que l’économie ? »

4-  Pourquoi peut-on dire que les principes fondateurs de l’État-providence ont été oubliés ?

5- Quelles sont selon l’auteur les mesures à mettre en place pour stabiliser la dette ?