Les négociations commerciales internationales : "le cycle du millénaire"

Le cycle d'Uruguay, achevé en 1994, a marqué un tournant important dans l'histoire des négociations commerciales multilatérales, en élargissant considérablement le champ couvert par celles-ci (extension aux services et à la propriété intellectuelle) et en créant un organisme dédié à la régulation des échanges, l'Organisation Mondiale du Commerce. Toutefois, très vite après sa conclusion, un groupe important de pays – pour l'essentiel, les pays développés – ont réclamé l'ouverture d'un nouveau cycle, afin d'accompagner l'essor du commerce international. Prévu lors de la Conférence ministérielle de Seattle, le lancement du "cycle du Millénaire" a dû être repoussé. La quatrième conférence ministérielle de l'OMC, qui s'est tenue à Doha (Qatar) en novembre 2001, lui a donné son véritable coup d'envoi ; le nouveau cycle de négociations doit en principe durer jusqu'au 1er janvier 2005. L'accord conclu à l'issue de cette conférence comporte quatre volets : une déclaration ministérielle, qui fixe le programme de travail des négociations à l'OMC de 2002 à 2005 ; une Déclaration sur l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) et à la santé publique ; une Décision sur la mise en oeuvre, par les pays en développement, des accords de Marrakech ayant conclu, en 1994, le cycle d'Uruguay ; et enfin une Communication concernant les conditions dans lesquelles une période transitoire supplémentaire peut être accordée aux pays en développement pour appliquer l'accord sur les subventions de l'OMC. La conduite des négociations est supervisée par un Comité des négociations commerciales, placé sous l'autorité du Conseil général de l'OMC et à la tête duquel se trouve le directeur général de l'OMC.

La réticence, voire l'opposition manifestées par les pays en développement au processus de libéralisation des échanges rendent ces négociations difficiles. D'après Béatrice Marre, député et rapporteur de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, l'OMC est aujourd'hui confrontée à trois défis : répondre à l'“ urgence multilatérale ” suscitée par l'échec de Seattle, sachant qu'un nouvel échec favoriserait un bilatéralisme fondamentalement défavorable aux pays en développement ; réduire la fracture Nord-Sud ; renforcer sa légitimité sur le plan international.

Une nouvelle étape pour l'Organisation Mondiale du Commerce

Le développement : un sujet au centre du nouveau cycle

À l'issue du cycle d'Uruguay, les attentes des pays en voie de développement se sont focalisées, non sur l'ouverture d'un nouveau cycle de libéralisation des échanges, mais sur les conditions de mise en œuvre des accords de Marrakech. Ce désaccord de fond avec les positions des pays développés a été l'une des causes principales de l'échec de la conférence de Seattle. L'assouplissement de la position américaine a toutefois permis d'enregistrer certains progrès lors de la conférence de Doha : les Etats-Unis ont finalement accepté, comme le leur demandaient les pays de l'Union Européenne, d'aller au-delà du cadre de l'Agenda incorporé¹, de participer à l'établissement d'un programme de travail destiné à améliorer l'équité des règles adoptées à Marrakech, et d'inclure dans la Déclaration ministérielle un paragraphe (article 2) ainsi rédigé : “ la majorité des membres de l'OMC sont des pays en développement. Nous visons à mettre leurs besoins et leurs intérêts au centre du programme de travail adopté dans la présente déclaration ”.

Cette évolution était jugée nécessaire par un certain nombre de membres de l'OMC, qui considéraient que les accords de Marrakech créaient des obligations juridiques insupportables pour les pays en développement.  En effet, ces pays étaient supposés se conformer, en matière de subventions et de droits de propriété intellectuelle, à des règles très contraignantes qui n'existaient pas lorsque les pays développés ont entamé leur développement économique.

Le traitement spécial et différencié, qui désigne l'ensemble des dispositions de Marrakech visant à prendre en compte les besoins particuliers des PED, répond à la même logique. Il a pour principe que la contribution des PED aux efforts de réduction des droits de douane doit être à la mesure de leurs capacités et de leurs besoins ; il devait en particulier permettre de garantir la diversité des systèmes agricoles. Le paragraphe 13 de la Déclaration ministérielle stipule ainsi que ce traitement doit “ permettre aux pays en développement de tenir compte de leurs besoins de développement, y compris dans les domaines de la sécurité alimentaire et du développement ”. Les pays réunis à Doha se sont accordés pour soumettre cet article à un réexamen afin de rendre ses dispositions plus précises, plus efficaces et plus opérationnelles ; dans le même ordre d'idées, ils ont reconnu la validité de l'Accord de Cotonou, signé le 23 juin 2000 entre les 77 pays de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) et l'Union européenne, qui déroge pourtant à la clause de la nation la plus favorisée instituée par l'article 1 du GATT. Il a fallu aux négociateurs, pour obtenir la reconnaissance de cet accord, surmonter l'opposition des pays d'Amérique latine, qui exigeaient en particulier une réforme du régime communautaire d'importation de bananes.

Doha a également permis d'enregistrer d'autres progrès. Les membres de l'OMC ont notamment pris des engagements en faveur des pays les moins avancés, en leur garantissant un accès sans restriction de leurs produits aux marchés des pays riches, en leur promettant le passage du statut d'observateur à celui de membre de plein exercice de l'OMC et en leur assurant une assistance technique dans chacun des domaines de négociation. Enfin, la déclaration ministérielle de Doha a appelé l'OMC et les institutions financières internationales à mener des politiques plus cohérentes, à constituer des groupes de travail sur les liens entre le commerce et la dette, et à favoriser les transferts de technologie.

La prise en compte de valeurs non marchandes

Le développement durable et la protection de l'environnement figurent parmi les objectifs énumérés dans le préambule de l'Accord instituant l'OMC. Pourtant, malgré quelques initiatives (création d'un Comité du commerce et de l'environnement), ces préoccupations sont restées relativement marginales jusqu'à la conférence de Doha. C'est à l'initiative de l'Union Européenne que les questions environnementales ont été introduites dans les discussions à Doha. Pour la Communauté, seuls les principes du développement durable sont à même d'assurer une libéralisation des échanges commerciaux favorable à la fois à la croissance économique, au relèvement des normes sociales et à la préservation de l'environnement. L'Union européenne a obtenu à Doha que le développement durable figure parmi les objectifs généraux des négociations multilatérales ; de même, le droit des Etats membres d'arrêter les mesures jugées nécessaires dans le domaine de la santé, de la sécurité et de la protection de l'environnement a été réaffirmé dans la déclaration ministérielle. Enfin les Etats membres ont affiché leur volonté de clarifier la relation entre les accords de l'OMC et les règles fixées dans le cadre des accords multilatéraux sur l'environnement. Par toutes ces initiatives, l'OMC a manifesté son souci de mieux prendre en compte les préoccupations de la société civile, répondant ainsi à la critique qui lui avait été régulièrement adressée par les "anti-mondialistes".

La déclaration ministérielle de Doha clarifie également la relation entre les ADPIC (Accord sur les droits de propriété intellectuelle et commerciale) et la santé publique ; elle reconnaît qu'une certaine flexibilité est nécessaire à l'application de plusieurs dispositions essentielles de cet accord ; elle laisse également aux pays membres la possibilité de maintenir les engagements déjà pris dans le cadre de cet accord. L'une des principales décisions de l'ADPIC est de permettre l'obtention des licences obligatoires pour les médicaments essentiels dans les pays qui n'ont pas les capacités suffisantes de production, et cela afin de combattre des maladies comme le SIDA, la malaria ou la tuberculose. Les positions des ministres ont largement convergé en ce qui concerne les problèmes clé que sont l'identification des produits et des maladies concernées par cette disposition, les pays exportateurs éligibles, les pays importateurs bénéficiaires ainsi que la définition de mécanismes nécessaires afin d'assurer que ces médicaments parviennent bien aux pays qui en ont besoin. La déclaration réalise un compromis entre les intérêts des entreprises, pour lesquelles les brevets constituent une source de revenus nécessaire à la recherche pharmaceutique, et les besoins des PED de proposer les médicaments essentiels à des prix abordables. La question de l'accès aux médicaments a d'ailleurs été à nouveau abordée à Sydney (14/15 novembre 2002) par Pascal Lamy, commissaire européen au commerce extérieur. Cependant, en mars 2003, les négociateurs n'avaient toujours pas su respecter les échéances fixées afin de parvenir à un accord en la matière.

Sur un plan plus général, les Etats membres ont décidé à Doha qu'il fallait conclure des négociations multilatérales sur les ADPIC d'ici la 5ème conférence ministérielle de l'OMC qui aura lieu à Cancun en septembre 2003. La déclaration ministérielle envisage également l'extension de la protection des indications géographiques, au bénéfice des entreprises et des consommateurs partout dans le monde, comme le souhaitait l'Union européenne. Il s'agit par là que les modes de production traditionnels des denrées alimentaires, comme celui du Roquefort par exemple, soient reconnus comme des gages de qualité et protégés des copies ou contrefaçons.

Le renforcement des mécanismes de régulation

À Doha a été établi un programme de négociations visant à élargir l'ouverture des marchés agricoles et des services. Mais alors que, d'ordinaire, sur les questions agricoles, l'Union européenne était opposée aux Etats-Unis, aux pays du groupe de Cairns²  et à certains grands PED,  un texte globalement conforme aux attentes de l'Union a été adopté à Doha, tout en ouvrant la voie à la satisfaction des PED. La spécificité du secteur agricole a été affirmée, de sorte que ses produits ne puissent être assimilés à de simples biens industriels. Le respect des valeurs non marchandes a également été réaffirmé. Il a ainsi été indiqué par exemple que le principe de précaution pourra être discuté lors des négociations. Quant au calendrier des négociations agricoles menées au sein de l'OMC, il est fortement contraint et suit le calendrier de réforme de la PAC, ce qui permettra à l'Union européenne de ne pas subir à nouveau des pressions comme lors du cycle précédent et de déterminer sa position par rapport à l'avancée de la réforme.

La négociation sur les services a également enregistré des avancées dans la mesure où elle a fait entrer en ligne de compte la défense du service public et de la diversité culturelle : la conférence de Doha a affirmé le droit des membres à préserver ces valeurs essentielles aux yeux de certains pays de l'Union Européenne, au premier rang desquels la France. La méthode des listes positives a ainsi été retenue : elle permet de ne pas libéraliser certains secteurs tels que les services publics et les politiques publiques dans les domaines de l'éducation, de la santé et de la culture.

La conférence de Doha a enfin permis d'approfondir les règles de l'OMC dans des domaines tels que l'investissement, la concurrence, la transparence des marchés publics et la facilitation des échanges. L'élaboration de règles communes sur ces sujets doit aider les pays en développement à attirer davantage de capitaux étrangers. Toutefois, les négociations sur ces sujets ne seront pas engagées avant la conférence ministérielle de Cancun, en septembre 2003.

Des désaccords persistants qui entravent le cours des négociations

Les mesures sociales et le vivant

Depuis les pays européens, la volonté d'accompagner la libéralisation de mesures sociales apparaît comme étant une initiative très positive, et plus particulièrement pour les PED, dans lesquels les conditions de travail méconnaissent trop souvent certains droits de l'Homme et libertés publiques. Pourtant, la plupart des pays en développement considèrent que les normes sociales auraient des effets plutôt négatifs sur leur économie. Ils craignent que des mesures environnementales ou sociales servent en fait à légitimer des restrictions commerciales unilatérales. Ces mesures sont considérées par ces pays comme “ un cheval de Troie du protectionnisme ” ; ils ne veulent pas perdre les avantages comparatifs que leur assurent des coûts de production relativement bas. L'Inde est le chef de file de ces pays qui refusent que l'élaboration et le respect de normes sociales soient une condition à la poursuite de la libéralisation des échanges. La déclaration de Doha ne contient donc pas de disposition relative à la reconnaissance de la primauté des normes sociales et renvoie à ce qui a été décidé lors de la conférence ministérielle de Singapour en 1996.

En outre, il avait été décidé lors de la conférence de Singapour que les questions liées au travail relevaient de l'OIT, et les membres de l'OMC se sont engagés à respecter les conventions de cette organisation ainsi qu'à coopérer avec elle. À Doha, les pays membres ont réaffirmé cet engagement. Pourtant, les résultats obtenus par l'OIT sont pour l'instant plutôt décevants, même si la réunion du groupe de travail de l'OIT sur la dimension sociale de la mondialisation qui a eu lieu en novembre 2001 a fait naître quelques espoirs ; en effet, les réunions de ce groupe de travail pourraient permettre d'envisager la contribution régulière des organisations internationales, dont l'OMC, aux travaux de l'OIT.

Les Etats réunis à Doha ont également échoué à soustraire le vivant du champ d'application des règles de brevetabilité posées par l'ADPIC, notamment en raison de l'opposition des Etats-Unis. Ces règles pourraient conduire à favoriser l'appropriation du vivant par le secteur privé, ce qui n'est pas sans danger ; mais il était difficile pour l'Union européenne d'obtenir gain de cause sur ce sujet après avoir obtenu ce qu'elle souhaitait concernant les brevets et les médicaments.

Les règles de fonctionnement de l'OMC

L'Union européenne a élaboré des propositions afin d'améliorer les règles de fonctionnement de l'OMC dès l'échec de la conférence de Seattle. La Commission a ainsi proposé³  que soit constitué un “ groupe de sages ” chargé de produire des idées et des recommandations. La Commission souhaitait également que les parlementaires soient davantage associés aux délibérations de l'OMC afin de renforcer le contrôle démocratique des travaux.

Si ces propositions n'ont pas toutes abouti, elles ont au moins permis d'alimenter un débat sur la réforme de l'OMC. Un consensus s'est dégagé sur la nécessité de conférer plus de transparence aux travaux de l'OMC, et d'améliorer sa communication externe. Les Etats membres se sont également accordés sur la nécessité de renforcer le rôle d'arbitrage de l'OMC grâce à l'amélioration du système de règlement des différends. Le but assigné à l'Organe de Règlement des Différends a été défini à la conférence de Punta del Este, lors du lancement du cycle d'Uruguay : il s'agit d'“assurer un règlement prompt et efficace des différends à l'avantage de toutes les parties contractantes… et de trouver des procédures propres à assurer le respect des recommandations adoptées… ”.  L'efficacité de l'ORD est essentielle afin de résoudre les nombreux litiges qui opposent les membres, et d'assurer ainsi l'équité entre Etats membres et la sécurité du système commercial multilatéral ; un accord concernant l'ORD devrait intervenir vers le milieu de l'année 2003.

Le succès de Doha est dû en partie à la bonne préparation de la conférence. Cette bonne préparation est notamment passée par la constitution de groupes d'intérêt bien organisés tel que celui des 77 pays d'Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP). Ce groupe a élu un porte-parole unique avant Doha, puis un porte-parole par domaine clef de négociation pendant la conférence. Les pays ACP ont ensuite travaillé étroitement avec le groupe des pays de l'Organisation de l'unité africaine et celui des pays les moins avancés. Ainsi, d'après Jean-Robert Goulangana, secrétaire général du groupe ACP, ce groupe fut le plus important en nombre, et a pu être associé à toutes les réunions formelles et informelles. Sans doute le développement de ces pratiques de concertation au niveau régional en amont des négociations doit-il être encouragé, afin d'accélérer le cours des discussions. Force est en effet de constater que depuis la conférence de Doha, suivie en février 2002 de la mise en place du comité des négociations commerciales, les négociations avancent peu. Or le nouveau directeur général de l'OMC, M. Supachai, a rappelé que des engagements devaient être conclus dans un certain nombre de domaines à des dates butoirs très prochainement. Il souhaite également que les membres cessent d'attendre que des Etats fassent le premier pas pour engager de réelles négociations ; or la conférence qui se tiendra à Cancun en septembre 2003 ne constitue pas le début des négociations, mais une réunion à mi-parcours. Des engagements ont été pris à Doha afin d'améliorer le processus de décision de l'OMC, mais aucun objectif précis n'a été fixé pour assurer la participation démocratique de tous les membres aux négociations, ni pour soumettre celles-ci au contrôle des élus et des ONG.

Des progrès restent également à accomplir sur le plan de l'articulation entre l'OMC et les autres organisations internationales. Béatrice Marre estime ainsi qu'il est nécessaire d'intégrer l'organisation dans le cadre défini par la Charte des Nations unies, car ce dernier est le seul à disposer de la légitimité nécessaire à l'élaboration de la “ gouvernance ” de la mondialisation.

Conclusion

La multiplicité des sujets abordés au sein de l'OMC et la diversité des Etats membres de cette organisation rendent les négociations commerciales multilatérales de plus en plus complexes. Des consensus doivent être trouvés afin de pouvoir avancer et de rééquilibrer le dialogue entre pays du Nord et pays du Sud. Il convient également que les structures de l'OMC, notamment celles de l'ORD, soient améliorées afin que cette dernière puisse faire face de façon efficiente aux nombreux défis qui s'imposent à elle et qu'elle ne soit pas submergée par l'étendue des domaines abordés, plus ou moins directement, en son sein.

A ce titre les évolutions constatées à Doha constituent selon François Huwart, ex-secrétaire d'Etat au commerce extérieur, un essai qu'il faut transformer, car de sérieux progrès restent encore à accomplir. Il est important de poursuivre dans la voie engagée et de s'attacher à faire réellement démarrer les nouvelles négociations afin que les avancées de Doha ne soient pas vaines.

Quelques éléments sur le fonctionnement de l'Organisation Mondiale du Commerce

1. La structure de l'OMC
2. Les procédures décisionnelles au sein de l'OMC
3. Quelques principes généraux de l'OMC
4. Le traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement à l'OMC

Les négociations commerciales multilatérales

5. Les cycles de négociations commerciales multilatérales
6. La déclaration ministérielle de Doha
7. La déclaration ministérielle de Singapour et les normes sociales
8. L'ADPIC et l'accès aux médicaments

Les normes environnementales

9. Les mesures environnementales dans le cadre de l'OMC
10. Les mesures environnementales selon le nombre de pays notifiants
11. L'utilisation de barrières environnementales par certains pays importateurs

[1] Programme minimum défini lors de la conférence de Marrackech et qui consiste essentiellement en l'achèvement des mesures de libéralisation prévues par le cycle d'Uruguay.

[2] Créé en 1986 sur l'initiative de l'Australie, il regroupe des pays exportateurs de produits agricoles : Afrique du Sud, Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Fidji, Indonésie, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Paraguay, Philippines, Thaïlande, Uruguay

[3] In Le plan Lamy pour relancer un nouveau round de négociations commerciales internationales, rétablir la confiance des pays en voie de développement et améliorer le fonctionnement de l'OMC, Bulletin quotidien d'Europe, 28 janvier 2000