Les institutions et la croissance

Selon la définition de North, qui fait largement autorité, les institutions permettent de réduire l'incertitude inhérente aux relations humaines. Elles sont vécues comme les « contraintes établies par les hommes qui structurent les interactions humaines. Elles se composent de contraintes formelles (comme les règles, les lois, les constitutions), de contraintes informelles (comme des normes de comportement, des conventions, des codes de conduite auto-imposés) et des caractéristiques de leur application » (D.C. North, 1994, p. 361). Cette définition a le mérite de catégoriser les institutions en créant 2 types dans lesquels peuvent se retrouver de nombreux chercheurs : que l'on songe par exemple à la typologie du contrôle social (formel et informel). Si nous définissons la croissance économique comme le résultat d'une synthèse cohérente des comportements individuels, le lien avec les institutions est manifeste. Nous obtenons alors la séquence suivante :  

Incertitude => Cadre institutionnel => Comportements => Croissance économique

Le problème, à partir de là, c'est que les institutions ne sont pas nécessairement efficientes. Elles peuvent conduire à la croissance comme à la stagnation. En ce sens, la croissance ne va pas de soi, ce qui constitue l'une des interrogations majeures de l'économie institutionnelle. Que le cadre institutionnel implique des règles juridiques et des règles sociales ne doit pas surprendre.

En ce qui concerne les règles formelles nous pouvons nous référer au rôle du système formel de propriété (privée) chez Hernando de Soto. Celui-ci se fonde sur des données édifiantes. La valeur totale de l'immobilier des pays du tiers monde et de l'ancien bloc communiste hors des circuits légaux représenterait 9 300 milliards de dollars en 1997, soit plus de 20 fois le montant total des ivnestissements directs étrangers dans le tiers-monde et les ex-pays communistes entre 1989 et 1999. Le capital y correspond à du capital mort, enfermé dans l'économie informelle. Nous comprenons alors qu'il devienne urgent d'instaurer des infrastructures juridiques pour donner « vie » à ces richesses. « En Occident, tout bien – tout terrain, toute maison, toute valeur mobilière – est formellement fixé dans des enregistrements tenus à jour et conformes aux règles du régime de propriété. Tout supplément de production, tout nouvel immeuble, produit ou objet ayant une valeur commerciale appartient formellement à quelqu'un », p. 60. Tout un ensemble de mécanismes et de procédures qui nous paraissent évidents sont à construire dans les pays en développement. Mais leur situation est finalement comparable à celle des Etats-Unis du XIX^e siècle qui ont fini par entériner les appropriations sauvages des pionniers.

En ce qui concerne le rôle des institutions informelles, il suffit de dire que la croissance implique des mutations importantes, au minimum sectorielles, et n'est pas isolable du changement social. Comme le note Pierre Maillet (1979, p. 67), « [l]e prix de la croissance est aussi une acceptation du changement ». Que faire si les populations préfèrent la plage et le soleil au travail ? Les préférences de la population doivent être compatibles avec les exigences d'une croissance soutenue. Autre exemple : la défense de la réputation liée à la défense de l'honneur a pu jouer à une certaine époque un rôle majeur. « Dans l'Angleterre du XIX^e siècle, l'actif le plus important d'un homme d'affaire fut certainement sa réputation comme « gentleman » même s'il n'était pas un gentleman de naissance ou par son activité », (Joel Mokyr, 2008, p. 17). La réputation, la confiance, font partie de toutes ces caractéristiques toujours actuelles qui favorisent les contrats, autorisent des relations de long terme favorables à la croissance économique. En langage économique, nous dirions qu'elles permettent de réduire les coûts de transaction, c'est-à-dire les coûts associés à l'organisation et au respect des contrats. 

Puisque les institutions renvoient à un cadre large, certaines risquent de ne pas pouvoir être changées rapidement et d'entrer en contradiction avec d'autres. Aussi n'est-il pas inintéressant de définir les institutions selon leur pesanteur sociale. C'est l'exercice auquel se livre par exemple Oliver E. Williamson qui identifie 4 types d'institutions selon leur fréquence de changement, renvoyant à 4 ordres théoriques. Au niveau le plus bas interviennent lesarrangements marginaux associés aux prix, quantités, etc. Ceux-ci sont continus et très bien expliqués par la théorie néo-classique. Ensuite interviennent les structures de gouvernance jouant sur la contractualisation des relations et pouvant durer plusieurs années. A un niveau supérieur encore, c'est l'environnement institutionnel qui est en cause et en particulier les institutions formelles au sens de North. Celles-ci jouissent d'une certaine pesanteur pouvant aller jusqu'au siècle. Enfin au niveau ultime nous trouvons les institutions informelles qui n'ont pas de finalité calculée et qui relèvent d'une théorie de la société. Ce sont les institutions les plus difficiles à changer puisqu'elles peuvent durer plusieurs siècles². Dans une voie similaire à celle de Williamson, Gérard Roland distingue les institutions qui peuvent changer rapidement (fast-moving institutions) de celles qui ne le peuvent pas (slow-moving institutions). Nous retrouvons alors toujours la même logique. Les normes sociales ont plus de pesanteur que les lois par exemple qui peuvent être changées en une nuit. 

Notons enfin que les institutions peuvent aussi se distinguer selon leur mode d'apparition. Par exemple Karl Menger opposera institutions organiques (qui émanent spontanément des activités humaines) et institutions pragmatiques (créées par les hommes afin d'atteindre certains objectifs). Friedrich Hayek s'appuiera sur cette distinction pour distinguer l'ordre spontané (kosmos) de l'ordre construit (taxis). A ses yeux seul l'ordre spontané (marché,common law) est conforme au libéralisme. L'ordre spontané repose sur l'auto-organisation et n'est pas coordonné de manière consciente. Hayek avouera quand même que certaines décisions peuvent mener à des impasses et nécessitent l'action délibérée et consciente de la législation. 

Ce bref panorama nous montre que les institutions, vu leur étendue, risquent effectivement d'avoir un rôle à jouer sur la croissance. Comme l'indique Bernard Chavance (2001, p. 85) : « Outre le langage, la morale, la religion la famille, la monnaie, la propriété, le marché, celle-ci [la définition des institutions] recouvre, selon les auteurs, les conventions sociales, les coutumes, les habitudes, les routines, les règlements particuliers à une organisation, les règles légales, les contrats, les constitutions, les traités, les ordres, mais aussi les associations, la hiérarchie, l'entreprise, les organisations syndicales, patronales, professionnelles, les églises, les universités, les partis politiques, le gouvernement, les administrations, les tribunaux, l'Etat, les organisations internationales ». Mais n'est-ce pas prétendre, avec un ordre d'idées aussi large, que tout détermine tout et donc qu'il n'est plus possible d'expliquer quoi que ce soit ? Ne revenons-nous pas à prétendre qu'au final la cause de la croissance doit être trouvée dans la société elle-même, ce qui est fondamentalement tautologique ? Cette limite inhérente va à son tour se répercuter sur la nature des institutions. Sont-elles des causes agissantes ou le résultat du phénomène de croissance ? L'utilisation des tests économétriques apparaîtra alors comme une nécessité méthodologique.

Dans la littérature académique les institutions sont largement définies en référence au bon fonctionnement du marché. Elles ont pour fonction de le réguler, le stabiliser et le légitimer (ainsi que l'ordre marchand)⁴. Les institutions seront qualifiées de bonne qualité si elles garantissent ces fonctions. Nous y trouvons, selon les travaux, la protection des droits de propriété, l'existence d'un Etat de droit, la modicité du fardeau réglementaire, l'absence de corruption, etc. Une telle démarche s'inscrit de toute évidence dans le cadre de ce qu'on appelle la nouvelle économie institutionnelle qui se distingue de l'institutionnalisme historique pour sa confiance dans les mécanismes marchands. Si la nouvelle économie institutionnelle est issue des travaux de Ronald Coase, North ou Williamson, l'institutionnalisme historique fait référence à des auteurs comme Thorstein Veblen ou John R. Commons nettement plus critiques vis-à-vis du fonctionnement du capitalisme. Aussi n'est-il pas étonnant que la distinction entre économistes orthodoxes (se référant à l'économie standard néo-classique) et hétérodoxes se retrouve au sujet des courants institutionnalistes⁵. La définition des bonnes institutions risque alors de dépendre des courants de pensée associés. C'est sans doute pour cette raison que Pranab Bardhan (2005) se demande dans une contribution au titre évocateur : « Les institutions sont essentielles, mais lesquelles » (« Institutions matter, but which ones ? ») ? Contrairement à Acemoglu, Jonhson et Robinson (2001) que nous avons évoqué plus haut, Bardhan préfère utiliser la variable « tradition étatique » plutôt que « taux de mortalité des colonisateurs ». Elle est selon lui mieux à même de rendre « compte des forces historiques majeures qui ont un impact sur la structure institutionnelle économique et sociale d'une ex-colonie », (p. 4). Remarquons d'ailleurs que le rôle de l'Etat, en tant que « producteur d'ordre social », constitue une figure majeure de la nouvelle économie institutionnelle elle-même. Plus largement la démarche de Bardhan interroge la question de la variable endogène pertinente. C'est généralement le PIB ou le PNB par tête qui sont retenus. Or Bardhan montre que les droits accordés aux citoyens sont d'autant plus significatifs que l'on retient un indicateur de développement. Nous pouvons d'ailleurs élargir ce point de vue. En effet malgré une certaine prise de conscience mondiale depuis le rapport Brundtland, la croissance, mesurée par le PIB ou le PNB, demeure l'objectif « idéologique » des pays. Même l'Indicateur de développement humain (IDH), censé mesurer le niveau de développement, retient aussi le PIB/habitant, à côté de l'espérance de vie, du taux de scolarisation et du taux d'alphabétisation. En supposant que les « institutions standard mondiales » permettent d'accroître le taux de croissance, est-ce vraiment l'objectif le plus souhaitable, et à terme le plus soutenable (et donc le plus réalisable) ? 

Sans aller jusqu'à une remise en cause des variables endogènes. Rodrik (2003, p. 13),remarque que les pays qui ont réussi dans la mise en marche de la croissance sont ceux qui ont combiné des « éléments hétérodoxes avec des hérésies locales ». Il faut entendre par « éléments hétérodoxes » les pratiques de la bonne gouvernance liées, comme nous l'avons vu précédemment, au respect des droits de propriété, à l'absence de corruption, etc. Il peut exister pour Rodrik plusieurs manières de protéger les droits de propriété par exemple. Ainsi la Chine sécurise les investissements privés, notamment étrangers, par un partenariat privé/public. La protection des droits ne repose pas sur l'impossibilité légale d'expropriation, comme dans les pays capitalistes, mais sur le fait que l'Etat, en prélevant une part des bénéfices, n'a aucun intérêt à exproprier. Il s'agit en somme d'un « mix » entre propriété publique et propriété privée. La prise en compte des cas particuliers suppose d'établir, comme l'indiquent Hausman, Rodrik et Velasco (2006), le « bon diagnostic ». Or à des diagnostics différents devront correspondre des réformes institutionnelles différentes. Par conséquent des réformes sur une grande échelle, à l'image des politiques d'ajustement structurel menées il y a encore quelques années par le FMI ou la Banque mondiale, sont pernicieuses. Au contraire, des « accélérations de croissance » sont possibles à partir de mesures limitées mais ciblées (R. Hausmann, L. Pritchett, D. Rodrik, 2004). Toutefois le discours des organismes internationaux a-t-il vraiment évolué dans le fond ? Est-il devenu plus soucieux des « hétérodoxies locales » ? Chang Ha-Joon (2006) en doute fortement. Pour lui la nouvelle politique institutionnelle traduit toujours une « tentative [pour] surmonter les échecs répétés des politiques orthodoxes dans le monde réel », (pp. 53-54). Le marché reste fondamentalement la norme et l'échec des politiques résulte de l'absence des institutions conformes initiales. « En d'autres termes, l'argument institutionnel est mobilisé comme moyen de protéger les principes fondamentaux de la science économique orthodoxe, face à son incapacité à expliquer ce qui se passe dans le monde réel », (H. J. Chang, 2006, p. 54). Ainsi malgré un renouvellement dans la terminologie (on ne parle plus d'ajustement structurel), les pratiques des organismes internationaux n'ont fondamentalement pas évolué et la croissance n'a pas vraiment été relancée, si ce n'est amorcée, dans les pays du Sud. 

La défense des bonnes institutions peut enfin se révéler polémique lorsqu'elle engage non plus des courants de pensée mais des traditions juridiques nationales. C'est précisément le cas depuis que la Banque mondiale a commencé à publier ses rapports annuels « Doing Business » en 2003. Les systèmes de common law y sont systématiquement valorisés au détriment des systèmes de droit codifié pour ce qui est de favoriser la croissance économique. Il y aurait entre autres une lenteur, une complexité et un coût des procédures qui n'existeraient pas dans le common law plus proche du marché et de ses rapports flexibles. Le common lawaccorderait aussi plus de garanties aux libertés individuelles et d'autonomie de la sphère juridique par rapport à l'Etat et au politique. Ainsi Paul G. Mahoney (2001) montre, tests économétriques à l'appui, que sur la période 1960-1992, les pays de common law ont connu une croissance par tête annuelle en moyenne 0,64 % plus rapide que ceux du droit civil. Cette perspective reprend en fait l'argumentation de Hayek sur la supériorité des procédures marchandes dont le common law est une expression singulière. 

La controverse sur la supériorité du common law été telle en France qu'un programme « Attractivité économique du droit » a été lancé sous le patronage du ministère de la Justice⁶. Par ailleurs de nombreuses conférences se sont déroulées pour évaluer l'apport du droit codifié⁷. Si de nombreux auteurs s'accordent sur l'importance démocratique d'une mesure de l'efficacité du droit, ils restent beaucoup plus nuancés quant à la méthodologie utilisée. Par exemple certains travaux recourent à une mesure des règles juridiques formelles, c'est-à-dire à celles contenues dans les livres (« law in the books ») mais ignorent ce qu'elles deviennent dans la réalité. De telles analyses ignorent le « gap » entre « l'énoncé des normes écrites et leur mise en oeuvre, ce qui est une hypothèse que l'on peut qualifier d'héroïque » (Thierry Kirat, 2005, p. 20). Cette hypothèse a en effet été largement démentie par la sociologie juridique et rejoint une critique plus générale sur l'articulation entre les types d'institutions, formelles et informelles. Nous pouvons effectivement nous attendre à ce que les institutions forment une certaine cohérence et que le droit, en particulier, s'insère dans une tradition culturelle. A quoi bon alors évoquer la supériorité d'un droit sur un autre ? Est-ce à dire que l'on vise la suppression des régimes juridiques jugés inefficients ? Ne faut-il pas au fond tenir compte, pour reprendre la terminologie northienne, des institutions informelles auxquelles s'articulent les institutions formelles ? 

Notes

1. « Y a-t-il une action que le gouvernement indien pourrait entreprendre qui conduirait l’économie indienne à croître comme l’Indonésie ou l’Egypte ? Si oui, comment exactement?  Si non, quelle est la nature de l’Inde qui la rend ainsi? Les conséquences pour le bien-être humain impliquées dans des questions comme celles-ci sont simplement prenantes : une fois que l’on commence à y penser, il est difficile de penser à autre chose » (R.E. Lucas, 1988, p. 5).
2. Comme l’indique par ailleurs Lant Pritchett (2006, p. 21), citant un économiste dont il préfère taire le nom,  « on peut définir les politiques comme ce qui peut être changé à dessein, et les institutions comme ce qui ne peut pas l’être ».
3. La qualité des institutions dépend notamment du régime de propriété mis en place, l’existence de droits de propriété (property rights) bien définis étant un signe d’efficacité.
4. Cf. D. Rodrik et A. Subramanian (2003). L’idée de norme libérale sous-jacente à la conception des institutions n’est pas nouvelle. Nous la trouvons chez Jacques Rueff (1945) dont la terminologie, pourtant éclairante, en termes de vrais et  faux droits de propriété n’a pas fait école. Selon une lecture désormais classique, Rueff lit l’échange marchand comme un échange de droits de propriété. Ainsi dans l’échange seul varie le contenu (les richesses échangées), le contenant restant le même (les droits de propriété). Les vrais droits sont alors ceux dont la valeur à été fixée sur un marché concurrentiel flexible. Les faux droits sont ceux qui ne trouvent pas de contrepartie en termes de richesses, ce qui caractérise toute particulièrement les économies inflationnistes.   
5. Pour une présentation des auteurs et des courants, cf. Chavance (2007).
6. La Fondation pour le droit continental tout comme l’association Henri Capitant des amis de la culture juridique française se sont associées à ce projet de réévaluation à travers contributions et colloques.
7. Citons la rencontre qui s’est tenue le 24 mai 2005 à la Cour de cassation  (organisée par la Chaire Régulation de Sciences Po, la Cour de cassation et la Banque mondiale) sur le thème « L'évolution méthodologique de Doing Business » et qui a donné lieu à la publication d’un ouvrage collectif : Mesurer l’efficacité économique du droit.
8. « […] chaque expérience de pays est singulière : elle s’inscrit dans une tradition, une culture, un système anthropologique spécifiques. Elle est comme un précipité qui résulte de la combinaison d’éléments chimiquement purs dont le nombre, la qualité et la pondération sont déterminés par l’histoire du pays. Importer l’un de ces éléments, pour le mélanger à d’autres, provenant d’une histoire différente, ne pourra jamais donner le même précipité », (J.-P. Fitoussi, O. Passet, 2000, p. 12).    
9. Cf. E. Brousseau (1999).
10. En mettant en avant la thèse géographique, J. Sachs poursuit les travaux de J. Diamond (cf. notamment Jared Diamond, 2000).  
11. Pour une présentation du débat paludisme/institutions comme causes de la croissance, je me permets de renvoyer à D. Longuépée (2006).