"Il est peu de problèmes aussi graves que ceux qui concernent la protection de l'enfance et, parmi eux, ceux qui ont trait au sort de l'enfance traduite en justice. La France n'est pas assez riche d'enfants pour qu'elle ait le droit de négliger tout ce qui peut en faire des êtres sains. La guerre et les bouleversements d'ordre matériel et moral qu'elle a provoqués ont accru dans des proportions inquiétantes la délinquance juvénile. La question de l'enfance coupable est une des plus urgentes de l'époque présente…".
Ces quelques lignes, issues du préambule de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante viennent rappeler que la délinquance juvénile constitue, en France, un problème ancien qui a très tôt mobilisé l'attention des pouvoirs publics, le premier texte général relatif aux mineurs traduits en justice ayant été adopté en 1912 (loi du 22 juillet).
La législation pénale applicable aux mineurs est toutefois restée relativement stable tout au long des décennies qui ont suivi l'adoption de l'ordonnance du 2 février 1945 et ce n'est qu'au cours des années récentes que les réformes relatives au traitement de la délinquance des mineurs se sont multipliées. La loi dite Perben I du 9 septembre 2002 a notamment profondément remanié le système des sanctions applicables aux mineurs).
Tous ces textes se rejoignent pour mettre en place un statut spécifique applicable aux mineurs auteurs d'infractions pénales qui permet à ceux-ci, en raison de leur jeune âge, d'échapper aux règles du droit pénal général applicables aux majeurs. Toutefois, le contenu de ce statut spécifique a fortement évolué avec les années, de sorte que le principe fondamental posé par l'ordonnance de 1945 visant à faire primer le volet éducatif sur le volet répressif dans le traitement de la délinquance juvénile ne permet plus, aujourd'hui, à lui seul, de résumer le droit pénal des mineurs.
Après avoir décrit les principales caractéristiques de la délinquance juvénile, la présente note présente les grandes lignes d'évolution du statut pénal des mineurs.
La délinquance des mineurs: un phénomène encore en évolution
Les mineurs auteurs d'infractions pénales : une stabilisation des chiffres accompagnée d'une évolution des profils
Une stabilisation récente des chiffres
Si la délinquance juvénile est un phénomène extrêmement ancien, la "massification " de cette forme de délinquance date, quant à elle, du début des années 1990.
Ainsi, entre 1977 et 1992, le nombre de mineurs mis en cause par les services de police et de gendarmerie n'a augmenté que de 20,4%, passant de 82 151 à 98 864. En revanche, et sur la seule période comprise entre 1992 et 2001, le nombre de mineurs mis en cause a augmenté de 79% pour atteindre 177 017 en 2001
C'est précisément à partir de l'année 1994 qu'un fort mouvement de hausse s'est dessiné (+ 17,7% par rapport à l'année précédente soit 109 338 mineurs mis en cause) pour se poursuivre de façon continue les années suivantes : en 1995 (+ 15,4% avec 126 233 mineurs), en 1996 (+ 13,9% avec 143 824 mineurs), en 1997 (+ 7,3% avec 154 437 mineurs) et en 1998 (+ 11,2% avec 171 787 mineurs).
Exception faite d'un léger tassement observé en 1999 (- 0,81% avec 170 387 mineurs), la mise en cause des mineurs a continué à s'accroître à un rythme toutefois nettement plus modéré au cours des années récentes (+ 2,86% en 2000 et + 1% en 2001, + 1,90% en 2002, - 0,34% en 2003 et + 2,74% en 2004). Sur la même période, la part de la délinquance juvénile dans la délinquance générale (incluant les majeurs et les mineurs) a également progressivement diminué.
La proportion des mineurs dans l'ensemble des personnes mises en cause s'est également révélée inférieure, sur les années récentes, à la part des mineurs dans la population totale (à titre d'exemple, les mineurs représentaient 21,4% de la population totale en 2004 alors que la part de mineurs mis en cause sur l'ensemble des personnes mises en cause n'atteignait que 18,14%).
Une évolution des profils
La population mineure délinquante présente certaines caractéristiques qui sont restées stables au cours des années :
· Une surreprésentation de la population masculine : ainsi, en 2000, sur les 175 256 mineurs mis en cause, 154 253 (88%) sont des garçons et seulement 21 003 (soit un peu moins de 12%) sont des filles
· Un degré d'instruction très faible : selon une étude citée par le Professeur Robert CARIO dans son ouvrage consacré aux jeunes délinquants (Jeunes délinquants, à la recherche de la socialisation perdue, L'Harmattan, 2000), 80% des jeunes confiés à des centres éducatifs à la suite de la commission d'infractions ont un niveau scolaire inférieure au cours moyen 1ère année, 30% ne sachant ni lire, ni écrire, ni compter
· Un fort clivage Nord/Sud : la délinquance juvénile est inégalement répartie sur le territoire national et la part des mineurs dans l'ensemble des personnes mises en cause pour faits de délinquance varie de plus du simple au double entre certains départements (10,37% dans les Pyrénées orientales contre 26,53% en Lozère). Il existe dans ce domaine un fort clivage Nord/Sud, le Nord concentrant le plus grand nombre de départements au sein desquels les mineurs représentent de 20 à 25% de la délinquance générale (mineurs + majeurs), tandis que tous les départements dans lesquels la part des mineurs délinquants dans l'ensemble de la criminalité est inférieure à 15% sont situés dans le Sud du pays.
· Enfin, les mineurs délinquants présentent également les mêmes caractéristiques que la population pénale générale en termes socio-économiques (surreprésentation des mineurs appartenant à des familles sans activité professionnelle et en grande difficulté économique).
Parallèlement à ces différentes caractéristiques qui n'ont que peu évolué au cours du temps, deux phénomènes importants ont récemment été constatés :
· Le rajeunissement de l'âge d'entrée dans la délinquance : au cours des dernières années, la part des mineurs âgés de moins de quinze ans dans l'ensemble des mineurs mis en cause n'a cessé d'augmenter (elle atteint aujourd'hui presque 25%) tandis que celle des moins de douze ans a cru de manière non négligeable :
Sur la période étudiée, la part des mineurs de moins de douze ans augmente de manière constante et de manière plus importante que le nombre total de mineurs mis en cause.
Ce phénomène est particulièrement inquiétant dans la mesure où de nombreuses études, notamment les enquêtes menées par le sociologue Sébastien Roché, ont montré que l'aggravation des actes est d'autant plus systématique que les actes délictueux sont précoces.
· L'émergence de la problématique des mineurs étrangers isolés : la question des mineurs étrangers isolés et souvent sans domicile fixe prend, depuis plusieurs années des proportions relativement importantes (voir, à ce sujet, le rapport de la défenseur des enfants pour l'année 2001, qui estime à 25 000 le nombre de ces mineurs sur le sol français). Or, ces mineurs vivent dans des conditions de précarité telles qu'ils sont souvent susceptibles de basculer dans la délinquance et les services de police et de gendarmerie, tout comme l'autorité judiciaire, se montrent très démunis face à ces mineurs sans référents parentaux sur le territoire national.
Les infractions pénales commises par les mineurs délinquants : une aggravation des actes recensés
Une prédominance traditionnelle des infractions aux biens
Traditionnellement, la délinquance juvénile se traduisait principalement par des atteintes aux biens (vols, recels…) de telle sorte qu'elle pouvait s'analyser comme une "délinquance utilitaire ". Ainsi, et jusqu'au début des années 1980, la part des vols représentait près de 80% des actes délictueux commis par les mineurs.
Depuis lors, la part des mineurs mis en cause pour des faits de vol n'a cessé de diminuer. Ce phénomène s'explique notamment par l'apparition de nouvelles formes d'atteinte aux biens (telles que les dégradations et les destructions) dont le nombre n'a cessé d'augmenter (plus de 3 000 condamnations ont été prononcées sur ce fondement en 2004).
En valeur relative, la part des condamnations de mineurs pour atteintes aux biens a également diminué du fait de la multiplication des atteintes aux personnes commises par les mineurs.
Une nouvelle délinquance dirigée contre les personnes
Au cours des dernières années, le nombre de impliqués dans des délits contre des personnes (coups et blessures volontaires, atteintes sexuelles….) a fortement augmenté :
Toutefois, les mineurs restent peu impliqués dans les homicides volontaires (29 condamnations prononcées en 2004) et relativement peu impliqués dans les viols (486 condamnations en 2004.
Enfin, l'implication des mineurs dans les infractions contre les dépositaires de l'autorité (atteintes à l'ordre administratif et judiciaire) est également assez importante.
Le statut pénal des mineurs délinquants : le difficile équilibre entre éducation et répression
Le clivage traditionnel entre éducation et répression
L'ordonnance du 2 février 1945 ou la primauté de l'éducation
"La présente ordonnance, tout en respectant l'esprit de notre droit pénal, accentue en faveur de l'enfance délinquante le régime de la protection qui inspire par tradition la législation française… Désormais, tous les mineurs jusqu'à l'âge de dix-huit ans auxquels est imputée une infraction ne seront déférés qu'aux juridictions pour enfants. Ils ne pourront faire l'objet que de mesures de protection, d'éducation ou de réforme, en vertu d'un régime d'irresponsabilité pénale qui n'est susceptible de dérogation qu'à titre exceptionnel et par décision motivée ".
Ce paragraphe, tiré du préambule de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, pose les principes essentiels développés dans ce texte :
· La spécialisation des juridictions pour mineurs, seuls compétents pour juger des crimes et délits commis par les jeunes âgés de moins de dix-huit ans, qui s'accompagne d'une adaptation des règles de procédure pénale lorsque des mineurs sont en cause
· La prééminence des mesures de protection, d'éducation et de réforme (l'article 19 du texte interdisant formellement tout cumul entre une mesure éducative et une sanction pénale)
· L'interdiction de prononcer des peines à l'encontre des mineurs de moins de treize ans.
Sur le plan des outils, l'ordonnance de 1945 permettait notamment aux Tribunaux pour enfants saisis de mineurs âgés de moins de treize ans :
· de relaxer le mineur s'il estime que l'infraction n'est pas établie
· de le dispenser de toute autre mesure après l'avoir reconnu coupable s'il apparaît que son reclassement est acquis, que le dommage causé est réparé et que le trouble résultant de l'infraction a cessé
· de prononcer une mesure éducative (admonestation, remise à parents, placement…)
· de prononcer, à titre principal, sa mise sous protection judiciaire pour une durée n'excédant pas cinq années (mesures qui permet un suivi du mineur tout en le maintenant dans son milieu familial).
En ce qui concerne les mineurs de plus de treize ans, les Tribunaux pour enfants pouvaient en outre :
· prononcer une condamnation pénale
· prononcer des peines d'amende, d'emprisonnement avec sursis ou ferme, dans le
respect d'un principe d'atténuation des sanctions prononcées contre les mineurs (c'est-à-dire que les sanctions prononcées doivent être moins sévères que celles qui sont prononcés à l'encontre des majeurs).
Si le texte permettait aux juges de disposer d'outils assez efficaces pour répondre de manière adaptée à la délinquance juvénile, leur pleine utilisation a été rendue difficile par le principe de non cumul entre les mesures éducatives et les sanctions pénales dont le respect imposait de procéder à un choix, quelque peu artificiel, entre l'éducatif et le répressif.
Progressivement, et parallèlement au rajeunissement de l'âge d'entrée des mineurs dans la délinquance, l'insuffisance des mesures pouvant être prononcées à l'égard des mineurs de moins de treize ans a également fait l'objet de critiques.
L'évolution postérieure à l'ordonnance de 1945 ou la montée en puissance de la répression
L'ordonnance du 2 février 1945 a fait l'objet de nombreuses modifications législatives, qui ont notamment fortement fait évoluer les règles de procédure pénale applicables aux mineurs délinquants.
Toutefois, seule la loi Perben I du 9 septembre 2002 a marqué un véritable tournant en matière de justice des mineurs. Ce texte a notamment introduit les modifications suivantes :
· La création des sanctions éducatives applicables pour les mineurs à compter de l'âge de dix ans : "Les sanctions éducatives représentent, s'agissant des mineurs âgés de plus de treize ans, un seuil intermédiaire entre les mesures éducatives prévues à l'article 15 de l'ordonnance du 2 février 1945 et les peines prévues par le Code pénal… Les sanctions éducatives permettent de surcroît d'élargir le champ des réponses susceptibles d'être apportés à la délinquance des mineurs âgés de 10 à 13 ans " (Décision du Conseil constitutionnel du 29 août 2002 relative à la loi du 9 septembre 2002). Concrètement, ces sanctions éducatives prennent la forme de la confiscation d'un objet, d'une interdiction de paraître dans certains lieux, d'une interdiction de rencontrer certaines personnes ou encore de l'obligation d'effectuer un stage de formation civique. En cas de non respect d'une sanction éducative, le Tribunal peut prononcer une mesure de placement.
· La création des centres éducatifs fermés (CEF) destinés aux mineurs de 13 à 18 ans : les CEF, gérés par les services de la Protection judiciaire de la jeunesse, constituent une nouvelle catégorie d'établissements publics dans lesquels les mineurs peuvent être placés pendant la phase d'instruction de leur dossier (c'est-à-dire dans le cadre d'un contrôle judiciaire), dans le cadre d'une condamnation avec sursis ou enfin à leur sortie de prison, dans le cadre d'une libération conditionnelle. Ces centres s'adressent aux mineurs les plus difficiles (récidivistes par exemple) et constituent pour eux une alternative à l'incarcération. La prise en charge proposée repose sur une double logique répressive (les centres sont fermés) et éducative (le mineur se voit proposer d'élaborer un projet d'insertion professionnelle et de suivre des formations au sein de centre). En cas de non respect des obligations du placement en CEF, l'incarcération du mineur peut être prononcée.
· L'assouplissement du principe de non-cumul des mesures éducatives et des sanctions pénales : désormais, et dans des conditions fixées par le texte, ce cumul peut être autorisé.
· Le durcissement des règles de procédure pénale applicables aux mineurs : la loi du 9 septembre 2002 autorise désormais notamment le juge à placer les mineurs en détention provisoire à compter de l'âge de treize ans.
Ces dispositions ont été fortement critiquées par une partie de l'opinion publique. La défenseure des enfants en exercice en 2002, Madame Claire BRISSET a ainsi rendu un avis assez défavorable à la loi du 9 septembre 2002 (avis du 8 juillet 2002 disponible sur le sitehttp://www.defenseurdesenfants.fr/defens/indexm.htm).
A propos de la création des CEF, Madame BRISSET s'interrogeait notamment "sur la possibilité de mener un véritable travail éducatif alors que les éducateurs se verront dans l'obligation de dénoncer au juge tout manquement du mineur aux conditions du placement, manquement de nature à entraîner son incarcération. Si l'action éducative peut nécessiter contrainte et sanction, elle exige également l'instauration d'une relation de confiance difficilement compatible avec la menace de la prison ". En ce qui concerne la possibilité de placer en détention provisoire des mineurs à partir de 13 ans, elle rappelait également que "conformément à la Convention internationale sur les droits de l'enfant, l'incarcération des mineurs doit rester exceptionnelle et que la priorité doit être donnée à l'éducatif… L'importance du taux de récidive à la suite des incarcérations de mineurs impose le développement des moyens nécessaires à une action éducative de qualité et la recherche de solutions alternatives à l'emprisonnement ".
Ces dispositions sont cependant entrées en vigueur et sont aujourd'hui appliqués dans les Tribunaux de sorte que les différentes catégories de mesures définitives applicables sont aujourd'hui les suivantes :
· Les mesures éducatives (mesures d'admonestation, de liberté surveillée, mise sous protection judiciaire, placement, réparation) : elles peuvent être prononcées pour tous les mineurs "dotés de discernement ", sans condition d'âge ;
· Les sanctions éducatives (stages de formation civiques, interdictions, confiscations d'objets…) : elles peuvent être prononcées pour tous les mineurs âgés d'au moins dix ans ;
· Les peines (issues du Code pénal général) : elles peuvent être prononcées pour tous les mineurs âgés d'au moins treize ans, dans le respect d'un principe général d'atténuation de responsabilité dont bénéficient les mineurs en fonction de leur âge.
Tout au long de la seconde moitié du vingtième siècle, la législation française relative à la délinquance juvénile a donc été marquée par de constants allers et retours entre l'éducatif et le répressif. Le mouvement est le même dans la plupart des pays de l'Union européenne, un grand nombre d'Etats (Angleterre, Espagne, Allemagne, Pays-Bas…) ayant récemment réformé leur législation relative à la délinquance juvénile afin de renforcer les sanctions applicables aux mineurs. Ainsi, la réforme adoptée en Angleterre en 1998 prévoyait déjà la possibilité de prononcer des condamnations (interdiction de fréquenter certains lieux ou certaines personnes…) à l'encontre des mineurs de plus de dix ans ayant causé un trouble à l'ordre public. La réforme française de 2002 semble donc s'être inspirée de ces dispositions.
Plus récemment, des solutions "innovantes " ont cherché, en France comme dans les autres pays européens, à dépasser cette opposition.
La recherche de solutions innovantes ou la nécessité de dépasser le clivage entre éducation et répression
Les sanctions fondées sur la notion de réparation
Depuis quelques années, la législation autorise le juge des enfants à recourir à deux mesures dont la mise en œuvre permet de dépasser le clivage traditionnel entre l'éducatif et le répressif : la mesure de réparation pénale et le travail d'intérêt général (TIG). Fondées sur la notion de réparation du trouble causé à la victime ou à la société par l'acte délictueux, ces mesures reposent en effet sur une application combinée de ces deux principes.
Ces deux mesures, qui convergent dans leur fondement, divergent toutefois dans leur contenu.
Le TIG peut être défini comme l'obligation d'accomplir au profit d'une collectivité publique, d'un établissement public ou d'une association, un travail non rémunéré dont la durée est fixée par la juridiction pénale qui prononce la mesure. Cette sanction vise notamment à imposer aux mineurs le respect des règles qui régissent la vie sociale (obligation de présence, respect des horaires…) et à impliquer la collectivité dans le dispositif de réinsertion sociale des jeunes en difficulté (l'accomplissement d'un TIG peut constituer un tremplin vers une réorientation scolaire ou professionnelle).
La mesure de réparation, qui consiste à effectuer une activité au profit de la victime ou d'une collectivité, invite davantage le mineur à réfléchir sur le sens et la portée de l'acte qu'il a commis (par exemple, le mineur ayant commis un vol au détriment d'une personne âgée se verra condamnée à accompagner cette personne pendant plusieurs jours et à lui apporter une aide dans les démarches de sa vie quotidienne) et repose sur une véritable adaptation de la sanction au délit commis par le mineur. En ce sens, cette mesure permet sans doute une meilleure personnalisation de la peine choisie et peut jouer un rôle important dans la prévention de la récidive des mineurs.
Il est intéressant de noter que de nombreux pays européens (Angleterre, Pays-Bas, Espagne) ont récemment adopté des textes prévoyant le développement de ce type de mesures. Le recours à ces mesures de réparation est particulièrement sollicité aux Pays-Bas: depuis 1994, la loi permet ainsi aux mineurs primo-délinquants (c'est-à-dire ceux qui n'ont encore jamais commis d'infractions pénales) de réparer leur faute avant même que les poursuites soient enclenchées tandis qu'une autre disposition permet au Procureur de la Reine de poser comme condition à l'abandon des poursuites l'exécution d'un travail de réparation.
Ces mesures sont malheureusement encore assez peu sollicitées par les Tribunaux pour enfants français, notamment parce qu'elles sont relativement coûteuses en moyens humains (rencontre avec des éducateurs spécialisés pour choisir la mesure de réparation et suivre le mineur au cours de sa mise en oeuvre…) et matériels (nécessité de disposer d'un réseau de collectivités pouvant accueillir des mineurs condamnés à des TIG…).
Les sanctions fondées sur une coopération entre avec la famille du mineur
En droit pénal français, la responsabilité des parents des enfants mineurs ne peut en aucun cas être engagée lorsque ceux-ci ont commis une infraction pénale, le principe applicable étant celui de la responsabilité personnelle.
Cette règle n'existe pas dans tous les pays européens. A titre d'exemple, la loi anglaise de 1998 a institué une nouvelle sanction, l'ordonnance parentale, qui impose des obligations aux parents des enfants mineurs ayant commis des infractions tandis que la législation espagnole permet d'engager la responsabilité civile des parents pour les fautes commises par les enfants âgés de moins de dix ans.
Toutefois, la législation française permet, dans une certaine mesure, à l'autorité judiciaire de travailler avec les familles des mineurs lorsque l'infraction commise par le jeune a révélé des défaillances parentales.
Plusieurs textes de loi imposent en effet aux parents de s'investir dans l'éducation de leurs enfants. A titre d'exemple, l'article 371-1 du Code civil dispose que "L'autorité parentale est un ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité l'intérêt de l'enfant. Elle appartient aux père et mère jusqu'à la majorité ou l'émancipation de l'enfant pour le protéger dans sa sécurité, sa santé et sa moralité, pour assurer son éducation et permettre son développement, dans le respect dû à sa personne ". D'autres textes concernent des obligations plus précises : il en va ainsi de l'article 227-17-1 du Code pénal qui sanctionne le refus des parents d'inscrire leurs enfants dans un établissement d'enseignement scolaire.
Lorsque des manquements à ces dispositions sont constatés, l'autorité judiciaire peut prendre plusieurs mesures à l'égard des parents défaillants (condamnation à une amende, rappel à la loi….), parmi lesquelles figure le stage de parentalité. Cette mesure, particulièrement intéressante en ce qu'elle repose sur une véritable coopération entre les parents et l'autorité judiciaire établie dans l'intérêt du mineur, repose sur un protocole d'accord signé entre les parents concernés et la justice.
Un tel stage comprend notamment une séance collective d'information sur les droits et devoirs des parents (rappel des obligations liées à l'exercice de l'autorité parentale, du principe de l'assiduité scolaire…) et permet à ceux-ci de bénéficier d'un suivi individualisé des parents par un éducateur spécialisé pendant une durée maximale de trois mois.
La loi relative à l'égalité des chances adoptée en avril 2006 a prévu, dans le même ordre d'idées, la mise en place d'un "contrat de responsabilité parentale ".
Ces mesures sont particulièrement utiles en ce qu'elles intègrent une dimension sociale dont le traitement de la délinquance juvénile ne saurait se passer ainsi que le rappelait récemment la députée Christine LAZERGES : "L'ordonnance du 2 février 1945 en tant que texte, retouché ou non, n'est qu'une particule de la politique criminelle et au-delà de la politique sociale à conduire pour freiner la délinquance des mineurs " (Revue des sciences criminelles, mars 2003).