L’indice de pauvreté multidimensionnel : un nouvel indicateur au service des politiques de développement

Un nouvel indicateur synthétique pour appréhender la pauvreté

L'Indice de pauvreté multidimensionnel (IPM – ou MPI en anglais pour Multidimensional Poverty Index) est un nouvel indicateur statistique élaboré en 2010 par l'Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI) et utilisé par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) pour mesurer les inégalités et la pauvreté dans le monde.

Le Rapport du PNUD, "La vraie richesse des nations : Les chemins du développement humain" (2010) reprend ainsi ce nouvel indicateur qui permet de souligner que, comme le développement, la pauvreté est multidimensionnelle. L'indicateur permet de mettre en évidence, grâce à différentes questions, les privations élémentaires dont souffre un foyer :

• Un enfant est-il mort dans la famille ?
• A quel âge les enfants ont-ils quitté l'école ?
• Le foyer a-t-il accès à l'électricité ou à l'eau potable ?
• Les sanitaires sont-ils partagés avec d'autres ?
• De quoi est composé le sol de l'habitation et quel est le combustible utilisé pour cuisiner ?
• Quels sont les biens possédés par le ménage ?

L’indice appréhende les privations à travers trois dimensions (qui sont aussi celles prises en compte par l’Indicateur de développement humain – IDH) : le niveau de vie, la santé et l'éducation.

La privation dans ces trois dimensions est évaluée à l’aide de 10 indicateurs : 2 indicateurs pour mesurer le niveau d'éducation (nombre d’années de scolarité et taux de scolarisation), 2 indicateurs pour appréhender la santé (malnutrition et mortalité infantile) et 6 indicateurs pour évaluer le niveau de vie (logement, sanitaires, accès à l'eau potable et à l'électricité, combustible de cuisson, possession de matériel de transport et de communication).
 

Dimensions, indicateurs et pondération des indicateurs
dans l'Indice de pauvreté multidimensionnelle (IPM)

(1) OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement

Les 10 indicateurs permettent donc de rendre compte des différents niveaux et des différentes situations de privation. Un ménage est donc considéré en situation de privation s'il ne satisfait pas ses besoins essentiels, c'est-à-dire, s'il est affecté par :

• la mortalité infantile et la malnutrition ;
• la déscolarisation et la non-inscription à l'école ;
• des difficultés d'accès à l'électricité, à l'eau potable et à l'assainissement, etc.

Ainsi, l'IPM permet-il d’identifier les manques ou les privations simultanés. Les concepteurs de ce nouvel indice composite ont pondéré à parts égales (un tiers chacune) les trois dimensions en accordant cependant un poids différent aux indicateurs. Les deux indicateurs d’éducation et de santé ont chacun un poids de 1/6 (la somme des pondérations des deux indicateurs étant naturellement égale à 1/3) tandis que les six indicateurs du niveau de vie ont chacun un poids de 1/18 (la somme des pondérations de ces indicateurs étant aussi égale à 1/3).

Un ménage est considéré comme pauvre si, et seulement si, l’analyse des indicateurs montre qu’il est privé de services essentiels dont la somme pondérée est supérieure à 30% de l’ensemble des privations considérées. On estime également qu’il est "pauvre multidimensionnellement" s'il subit des privations dans au moins 3 des 10 domaines couverts par les indicateurs.

L'Indice de pauvreté multidimensionnel synthétise ainsi deux informations : le nombre de personnes touchées par la pauvreté multidimensionnelle (niveau ou taux de la pauvreté) et le nombre moyen de privations subies par les ménages pauvres (intensité ou la sévérité de leur pauvreté).

IPM  = pourcentage de personnes qui sont pauvres  (H) x intensité moyenne de la privation (A)

L'IPM nous renseigne ainsi à la fois sur le nombre moyen de personnes pauvres et sur les manques auxquels les ménages pauvres sont confrontés. Selon le PNUD, c’est ainsi 1,75 milliard de personnes, répartis dans les 104 pays en développement, qui souffrent de pauvreté multidimensionnelle. C’est donc un tiers de la population des pays en développement qui subit des privations multiples en matière de santé, d'éducation et de niveau de vie.
Les différences entre les pays sont naturellement très importantes. L'incidence de pauvreté multidimensionnelle va de 3% en Afrique du Sud à 93% au Niger et la part moyenne des privations va de 45% au Gabon et 70% au Niger.
 

Une nouvelle typologie des pays en développement

Les privations identifiées par l'IPM concernent essentiellement les services de base et les biens vitaux. L'existence de privations régulières permet d'identifier des "profils" de pauvres ou des modèles nationaux de privation. Le PNUD distingue ainsi 5 groupes de pays.

Des pays (Moldavie, Géorgie, Kazakhstan, Biélorussie, Albanie, Arménie, Territoires palestiniens occupés, Thaïlande, Ouzbékistan et Macédoine) qui se caractérisent, relativement aux autres pays en développement, par un faible niveau de pauvreté mais par des privations importantes dans le domaine de la santé (groupe 1).

Des pays (Inde, Bangladesh, Népal, Namibie, Colombie) dont la pauvreté est élevée à cause d'une forte contribution des indicateurs de privation en matière de niveau de vie et de santé, notamment la malnutrition (groupe 2).

Le groupe 3 et le groupe 4 regroupent 33 pays africains à haut niveau de pauvreté. Les privations liées au niveau de vie sont plus élevées que la moyenne. Dans le groupe 3, la contribution des deux autres dimensions est assez semblable (22% pour l'éducation et 25% pour la santé) alors que dans le groupe 4, les privations en matière d'éducation sont relativement plus importantes que celles liées à la santé.

Les pays du groupe 5 (République arabe syrienne, Tadjikistan, Jordanie, Azerbaïdjan et Irak) se distinguent par un faible niveau de pauvreté et un poids important des manques en matière de scolarisation des enfants.
 

La portée du nouvel indicateur de pauvreté

D'une manière générale, l'Indice de pauvreté multidimensionnelle modifie notre vision de la pauvreté.
Tout d'abord, avec l'IPM il s'agit de souligner qu'une privation unique n'est pas toujours synonyme de pauvreté. La pauvreté est perçue comme une situation de manques multiples et synchronisés. Le nombre de pauvres estimé avec l'IPM est ainsi supérieur au 1,44 milliard d’habitants de ces 104 pays qui vivent, selon les statistiques de la Banque mondiale, avec moins de 1,25 dollar par jour. La "pauvreté aiguë" est donc supérieure à la "pauvreté extrême". Le nombre de pauvres mesuré par l'IPM est cependant inférieur aux 2,6 milliards d'individus qui vivent avec moins de 2 dollars par jour.
 

Nombre de pauvres dans 104 pays en développement selon les indicateurs monétaires et multidimensionnel de la pauvreté
(en milliards)

Source : PNUD
 

L'IPM met en outre en exergue le fait que les privations ou les difficultés d'accès affectent généralement l'ensemble des personnes qui partagent le même lieu de vie : "les manques sont vécus de manière collective". L'IPM offre une meilleure compréhension des dimensions de la pauvreté et de l'interdépendance entre les privations. Cette nouvelle mesure pourrait ainsi aider à réorienter les politiques de développement, notamment en direction de la fourniture de services publics de base. Il convient par ailleurs de souligner que la typologie réalisée à partir de l'IPM met en opposition les pays d'Asie du Sud et les pays d'Afrique. Pour les premiers, la pauvreté résulte essentiellement du nombre élevé de ménages dont les membres sont sous-alimentés alors que pour les seconds, la pauvreté résulte davantage de la mort précoce des enfants.
Dans chaque zone géographique l'IPM ouvre ainsi de nouvelles perspectives aux diagnostics sur la pauvreté. Ainsi, en affirmant que "la moitié de la population indienne vit en dessous du seuil de pauvreté" (l'IPM est de 55%), le PNUD propose une nouvelle évaluation du taux de pauvreté de l'Inde et ouvre, dans le même temps, une nouvelle controverse politique, notamment sur les effets des réformes économiques (libéralisation, privatisation) engagées depuis le début des années 1990. Certaines régions indiennes ont des caractéristiques proches des Pays les moins avancés (PMA), les huit Etats les plus pauvres du pays ayant plus de pauvres que les 26 pays les plus pauvres d'Afrique et le Bihar, l’Etat le plus pauvre de l'Inde, compte davantage de pauvres (95 millions) qu'une dizaine de PMA d'Afrique. Ce nouvel outil pourrait s'imposer comme indicateur pour le suivi des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) puisque huit des dix indicateurs de l'indice sont directement liés à la réalisation des OMD.
 

Les limites de l'IPM

Indice composite, l'IPM agrège des données de nature différente (des stocks et des flux, des flux d'entrée et des flux de sortie). De plus, l'indice est construit à partir d'enquêtes réalisées auprès des ménages sur la démographie et la santé (DHS) qui étaient initialement destinées à l’analyse de l’état de santé de la population et non à la mesure de la pauvreté. De surcroît, les données récoltées ne sont pas toutes disponibles et ne couvrent pas toujours la même année. Ainsi l'amplitude des périodes de référence des données est-elle de près de 10 ans (de 2000 à 2008), de sorte que l’on compare ainsi l’Egypte de 2008 avec le Gabon de 2002. Tous ces éléments fragilisent donc quelque peu la fiabilité du nouvel indicateur.

En outre, le revenu n'est pas inclus dans le calcul de l'IPM. Cette caractéristique constitue a priori une qualité puisque l'indice ambitionne d'abord de mesurer des situations de privation. Néanmoins, cette lacune limite la comparaison avec l'IDH puisque, dans ce dernier indicateur, la dimension "niveau de vie" est approchée par le revenu réel par habitant.

Le choix d'indicateurs de privation implique une sélection. Celle-ci résulte d'abord de leur disponibilité plus que de leur pertinence. Ensuite, le choix des variables n'est pas neutre même si la dimension normative n'est pas explicitée par le PNUD. De plus, la multiplicité, les critères choisis ne couvrent pas toutes les dimensions de la pauvreté. Les indicateurs d’apport, qui mesurent la capacité des populations à se prendre en charge (cf. l’emploi, la couverture sociale ou encore l’accès au réseau routier et aux moyens de financement) sont exclus, tout comme la dimension d'autonomisation (empowerment = appropriation ou réappropriation de son pouvoir) ou de liberté politique. On peut aussi s'interroger sur l'absence de mesure de la couverture vaccinale, notamment chez les enfants, alors qu'elle est au centre de nombreuses activités d'organisation étatiques ou non gouvernementales dans les pays en développement. La mortalité infantile peut-elle, par ailleurs, être déconnectée des taux de fécondité ? Et la prise en compte de certaines maladies n'instaure-t-elle pas un clivage entre les pays concernés par l'indice ?

Les inégalités au sein d’un ménage ne sont en outre pas prises en compte par l'indice. Ainsi, l'IPM ne rend-il pas compte des différences entre les sexes, alors que ces inégalités sont importantes parmi les ménages pauvres.

Enfin, la dimension « niveau de vie » de l’indicateur peut faire l'objet d'une (classique) critique d'ethnocentrisme : pourquoi la mobilité n'est-elle prise en compte que pour des biens durables industriels (vélo, motocycle, voiture ou tracteur) et exclut la présence d'animaux ? Faut-il se rendre uniquement au marché avec une voiture motorisée pour augmenter son niveau de vie ? La possession d'un chameau, d'une vache, d'un âne ou d'un cheval n'est-elle pas aussi un indicateur de mobilité dans les pays en développement ?  En matière de logement, la nature du sol est-elle un indice de pauvreté plus importante que la taille du logement ou sa localisation ? La possession communautaire ou familiale des biens durables (TV, téléphone, tracteur, etc.) peut-elle être considérée comme un indice de pauvreté ?
Selon ces différents critères, il semblerait qu'il faille classer les peuples nomades dans la catégorie des pauvres.
 

Conclusion : l'IPM un nouvel indicateur de pauvreté à la place de l'IPH

L'IPM identifie plus de 1,7 milliard de personnes qui cumulent les désavantages : ce sont les pauvres des pays pauvres…
Cet indicateur remplacera l'Indicateur de pauvreté humaine (IPH), publié en 1997, dans les rapports des organisations internationales.

Son principal mérite est de rappeler que la pauvreté est un phénomène multidimensionnel. Il s'inscrit donc dans la continuité des réflexions d'Armatya Sen et de la conception de l'IDH. L'importance attribuée à l'éducation et la santé permet de dépasser des mesures uniquement monétaires tandis que la prise en compte d'indicateurs d'accès aux services d'assainissement et à la distribution d'électricité modernise la perception de la pauvreté et du bien-être.

A la différence des indicateurs monétaires, l'IPM permet de comprendre que tous les pauvres ne sont pas pauvres pour les mêmes raisons. Dans les pays développés à économie de marché, les privations subies par les individus les plus défavorisés ne sont pas les mêmes que celles subies dans les pays en développement : les indicateurs d'instabilité de l'emploi ou de faible qualité de l'éducation apparaissent alors plus pertinents pour mesurer la pauvreté que l'existence de "capabilities" (A. Sen).

Les consensus sur l'analyse de la pauvreté sont rares. D'abord parce que la pauvreté dépend de perceptions culturelles, sociales et individuelles. Ensuite, le résultat est un "produit politique" : les indicateurs n'existent que par les commentaires sur l’excès de pauvreté ou l’insuffisance des politiques de lutte contre la pauvreté. Enfin, les réflexions théoriques, méthodologiques et empiriques influencent la diffusion, donc l’adoption, des indicateurs.

Pour ses créateurs, l'IPM est une "lentille à haute résolution" sur les phénomènes de pauvreté. L'indice permet de connaître le nombre de pauvres et, surtout, la façon dont ils sont pauvres. Cette double connaissance doit améliorer l'efficacité des programmes de lutte contre la pauvreté. La présentation et la compréhension des différentes sources de la pauvreté du pays, d'une région, d'un territoire (urbain ou rural) ou d'une partie de la population devraient aider les décideurs politiques et les administrations à cibler leurs plans de développement humain.

D'ailleurs, l'IPM est déjà utilisé par certaines administrations au Mexique, en Colombie, en Chine. Il convient à cet égard de souligner que le Mexique est le premier pays à avoir adopté une mesure de pauvreté multidimensionnelle qui, réévaluée pour prendre en compte les manques spécifiques au pays, doit servir de guide aux politiques gouvernementales, notamment pour lutter contre la pauvreté des populations indigènes.