L'Argentine ou les limites du système de gouvernance financière internationale

A son apogée (1880-1929), la puissance économique de l'Argentine, repose essentiellement sur le secteur agricole, fortement exportateur, constitué d'exploitations de milliers d'hectares appartenant à un petit nombre de grandes familles ayant bénéficié d'une "redistribution" des terres conquises aux Indiens (redistribution sous forme de lots de 10 000 ha). La surface cultivée est multipliée par 250 entre 1862 et 1914.

Cette époque connaît une immigration européenne massive, en provenance d'Espagne et d'Italie notamment, avec l'installation de millions de personnes dans les grandes villes, et plus spécialement dans les cités portuaires, faisant de l'Argentine l'un des pays les plus urbanisés à cette époque. Des efforts d'éducation et d'intégration de ces populations particulièrement efficaces ont contribué à des gains de productivité importants et permis de renforcer la puissance exportatrice du début du XX° siècle.

Une stratégie de développement inadaptée

Le mode de développement adopté pendant cette période repose quasi exclusivement sur l'exploitation de l'avantage comparatif du pays dans l'agriculture, avec des effets d'entraînement de la croissance de ce secteur sur ceux des industries agro-alimentaires, des transports, du commerce. Les recettes des exportations agricoles représentent donc la principale source de financement du développement, tout en étant complétées par un apport significatif d'investissements directs étrangers.

Mais les grands propriétaires terriens, qui s'imposent comme la classe dominante du pays, délaissent les opportunités de développement industriel. Les efforts d'industrialisation restent faibles et sont principalement le fait de firmes étrangères, surtout européennes, pour lesquelles il s'agit du seul moyen d'accéder au marché domestique protégé par des barrières douanières ; la compétitivité du secteur reste handicapée par un marché intérieur qui reste modeste, et les prix de production restent bien supérieurs aux prix du marché mondial. Cette stratégie "d'industrialisation par substitution aux importations" s'avère ici inefficace.

La crise économique des années 1930 forcera l'Argentine à accélérer son industrialisation, mais la difficile rentabilité du secteur entraîne un désintérêt de la part des investisseurs privés et une fuite des capitaux à l'étranger. Le pouvoir politique ne trouve pas de mesure adéquate et les politiques économiques mises en place restent marquées par des actions à court terme et par le renforcement du protectionnisme.

Un contexte politique instable

L'histoire politique de l'Argentine a été un combat incessant entre le mouvement péroniste, représentant les petites et moyennes classes sociales, le prolétariat, la bourgeoisie industrielle émergente, face aux grands propriétaires terriens partisans de l'ultralibéralisme pour le développement de l'exportation de leurs produits, et soutenus par les militaires dans leur lutte pour le pouvoir. Chaque arrivée au pouvoir de représentants péronistes (le suffrage universel existe en Argentine depuis 1916) donne lieu à des répressions violentes et les coups d'Etat militaires sont fréquents jusqu'en 1982.

La dictature militaire en place de 1973 à 1982 remet en cause le modèle protectionniste développé depuis la crise des années 1930 et mise sur la libéralisation financière pour attirer des capitaux étrangers. Les taux d'intérêt s'envolent et grèvent le service de la dette. Les déficits publics et la création monétaire dérapent et l'Argentine s'enlise dans l'hyper-inflation (500% en 1975). Pendant cette période, la corruption se généralise et les structures économiques et sociales se détériorent.

A cette crise de la dette s'ajoute l'échec de la guerre des Malouines face à la Grande-Bretagne, qui achève d'affaiblir le pouvoir militaire ; les partisans de la démocratie gagnent les élections de 1983, et héritent d'une situation économique particulièrement difficile.

La priorité à la démocratisation de la vie politique détourne le gouvernement de la tâche la plus urgente : la maîtrise des déficits publics et de l'inflation. L'hyper-inflation devient incontrôlable : 650% en 1985 et jusqu'à 4 000 / 5 000% en 1989-1990.

Lorsque Carlos Menem est élu président en 1989, il met en place un plan d'austérité pour sauver l'Argentine de la faillite, reposant notamment sur la libéralisation commerciale, la privatisation des entreprises publiques et le licenciement massif de fonctionnaires. L'économie argentine renoue progressivement avec la croissance mais sur des bases instables, notamment sur le plan financier, dans un climat social très sensible.

Des déséquilibres sociaux et économiques structurels

Le transfert de la rente agricole vers le reste de la société n'a jamais pu être organisé : les prélèvements fiscaux sont faibles et leur collecte inefficace, l'évasion fiscale atteint des taux records (elle dépassait encore les 40% dans les années 90). L'inflation structurelle (25% par an de 1943 à 1974) dissuade l'épargne et encourage la fuite des capitaux ; des taux d'intérêt réels fortement négatifs pendant de longues périodes jusqu'à la fin des années 70 contribuent également à la faiblesse de l'épargne et à la désintermédiation financière. L'accès au crédit est particulièrement difficile pour les acteurs privés ; "une telle insuffisance de la profondeur financière hypothèque la croissance en ne permettant pas une allocation satisfaisante de l'épargne à l'investissement. Des pans entiers de l'économie subissent les conséquences du rationnement du crédit, les petites et moyennes entreprises en particulier. De même, les ressources financières sont allouées principalement aux entreprises publiques et aux industries de substitution aux importations souvent faiblement productives"3 .

Le développement argentin n'est finalement financé ni par l'épargne intérieure, ni par l'impôt, ni par des investissements étrangers craignant l'instabilité économique et politique. Les déficits publics deviennent structurels, tant dans les municipalités set les provinces qu'au niveau central, notamment par un accroissement permanent du budget de la défense par la junte militaire, avec les conséquences que l'on imagine en ce qui concerne la dette publique. Dans la dernière période de gouvernement militaire (1976-1983), la dette extérieure passe de 10 à 45 milliards de dollars, et le service de la dette de 4% à 12% du PNB entre 1980 et 1982, sous l'effet de la hausse des taux d'intérêt, mais aussi de la conversion massive de l'épargne des plus aisés en actifs libellés en dollars.

Les années 80 ne voient pas d'amélioration de la situation : l'Etat ne réussit pas à trouver les ressources nécessaires au financement de ses dépenses ; il en résulte une inflation galopante qui conduit à une diminution en dix ans de 30% du pouvoir d'achat des classes moyennes et pauvres.

La tentative de "repartir à zéro", avec la création d'une nouvelle monnaie

Elu Président en 1989, Carlos Menem décide de trancher dans le vif. Avec la loi de convertibilité votée en 1991, une nouvelle monnaie est créée, en parité avec le dollar : le peso. Pour tout peso en circulation, un dollar doit être en réserve en Banque Centrale (Currency Board) ; la création monétaire est sous contrôle. L'émission monétaire est strictement limitée à l'entrée de devises : si l'entrée de dollars se réduit, l'émission de crédit d'origine publique – déficit budgétaire – ou privée – crédits accordés aux entreprises et aux particuliers – doit s'ajuster à cette baisse, d'où une réticence de la part des banques, risquant de ne pas pouvoir être refinancées par la Banque Centrale, à accorder des prêts, et la volonté du gouvernement d'atteindre un "déficit budgétaire zéro".

Si le coup d'arrêt porté à l'inflation est net, la perte d'autonomie financière conséquente de ce système rend l'économie argentine particulièrement sensible aux chocs extérieurs. En effet, la convertibilité étant totale, le moindre doute sur la pérennité du taux de change entraîne une conversion massive des pesos en dollars et menace l'équilibre du système bancaire. "On n'envisageait pas, à ce moment, les conséquences à terme de cette "loi de convertibilité" ; l'essentiel étant en effet de faire disparaître une hyperinflation qui rongeait les liens sociaux. Ce currency board retirait à l'Argentine toute liberté en termes de politique monétaire : l'émission de chaque peso devait être couverte par un dollar en actif du système bancaire. Cela signifie que les taux de change et, en partie, les taux d'intérêt argentins dépendaient de contraintes structurelles et conjoncturelles qui ne lui était pas propres mais qui pesaient sur les Etats-Unis4."

La stabilisation du taux de change est donc la politique prioritaire utilisée pour lutter contre l'inflation en Argentine, politique également suivie par le Mexique à cette époque. Les résultats sont significatifs sur le plan de la maîtrise de l'inflation, stabilisés en 1994 à 4% (par rapport à des taux proches de 5000% fin 1989/début 1990), avec un afflux significatif de capitaux, dont une part importante rapatriée par les résidents qui avaient placé leur épargne à l'étranger, et en conséquence un accroissement des réserves de change et de la crédibilité monétaire.

Mais les effets secondaires ont été particulièrement néfastes pour l'économie. Le retour de la croissance après des années d'austérité, et surtout la forte perte de compétitivité de la production locale due à la surévaluation de la monnaie entraînent l'envol des importations et en conséquence une aggravation  très forte de la balance commerciale : le déficit cumulé des échanges courants sur les trois années 1992-1994 s'élève à 25 milliards (3 à 4% du PIB).

Une situation identique au Mexique conduit le gouvernement à une dévaluation en 1995 assortie d'un sévère plan d'ajustement. Des mesures d'austérité sont également prises en Argentine mais le gouvernement refuse la dévaluation, par peur des effets inflationnistes.

A partir de cette époque se multiplient les facteurs d'aggravation de la situation : crises asiatique et russe qui entraînent le repli des capitaux occidentaux avec une défiance croissante des investisseurs étrangers à l'égard des pays émergents, perte de compétitivité du fait de la dépréciation de plusieurs monnaies d'Amérique Latine et notamment du real brésilien, baisse des termes de l'échange. Le pays est de plus en plus dépendant des financements extérieurs pour couvrir ses engagements, notamment ceux du secteur public, avec une dégradation des finances publiques liée à celle de l'activité, et des rentrées fiscales correspondantes. L'Argentine rentre dans une profonde dépression économique à partir de 1998.

Pendant toute cette période, on assiste à la paupérisation d'une partie de la population, notamment parmi les classes moyennes, et une austérité croissante liée à la mise en œuvre de réformes demandées par le FMI, pour réduire les dépenses publiques et augmenter les recettes fiscales. Le mécontentement social est grandissant, d'autant plus qu'en parallèle sont révélées des affaires de corruption impliquant les dirigeants du pays, dont le Président Menem lui-même.

L'Argentine touche le fond

La dette extérieure enfle avec des charges d'intérêt croissantes : la dette extérieure (publique et privée) se monte à 65% du PIB en 2000 (46% en 1996), les charges d'intérêt représentent 75% des exportations de biens et services (48% en 1996). Le 21 août 2001, une nouvelle ligne de crédit est accordée par le FMI contre des engagements en termes de politique d'austérité, et un objectif de déficit budgétaire nul en 2002 avec une réduction drastique de la dette publique.

Les menaces d'insolvabilité du pays pèsent de plus en plus et, pour prévenir une fuite massive de capitaux, le gouvernement instaure un blocage partiel des retraits bancaires (mesure dite "el corralito"), ce qui crée un mouvement de panique dans la population et détruit toute confiance dans le système bancaire argentin.

Le 22 décembre un nouveau prêt est refusé, les objectifs définis par le FMI n'ayant pas été atteints, et les dirigeants en place déclarent le pays en cessation de paiement. Le pays connaît alors une véritable explosion sociale, et la population descend massivement dans la rue en dénonçant ses dirigeants et les organismes internationaux : "que se vayan todos" (qu'ils s'en aillent tous).

S'ensuit une valse de présidents intérimaires, et la mise en place en janvier 2002 d'une "loi d‘urgence économique", avec dévaluation du peso de 29% et suppression de la parité avec le dollar, immédiatement suivie de fortes hausses de prix, à la fois du fait de la hausse des prix des produits importés, mais aussi de la part des entreprises exportatrices de l'agroalimentaire, qui ont négocié avec le gouvernement le rapatriement d'une partir de leurs devises détenues à l'étranger, dont la banque centrale a besoin, contre des hausses de prix. Les risques d'hyper-inflation restent réels, même s'ils sont partiellement contenus, en partie du fait de mesures d'austérité drastiques : "l'austérité salariale a pour l'instant protégé l'Argentine d'une flambée inflationniste incontrôlable, au prix d'une paupérisation dramatique. L'effondrement des salaires réels crée un véritable choc de pauvreté. L'ajustement provient également des entreprises de services de base privatisées (eau, électricité, télécoms), dont les prix ont été gelés par décret en début d'année5."

Depuis la fin de la convertibilité, le retour de l'inflation début 2002 (41% sur toute l'année) a fait remonter la méfiance vis-à-vis du système financier et de la monnaie. 15% seulement de la population possède un compte bancaire, ce qui concourt à la faiblesse du système financier. Dans les entreprises qui continuent de fonctionner, la paie est assurée en liquide, sous la protection d'hommes armés. Les monnaies parallèles, caractéristiques de l'économie argentine, car constituant autant de "sorties de secours" d'une monnaie nationale sans crédibilité, continuent à se développer. En 2002 plus d'une vingtaine de monnaies parallèles ont cours, dont certaines reconnues plus ou moins officiellement : ainsi, depuis de nombreuses années, les salaires des employés du secteur public sont en partie versés sous forme de bons, valables dans la seule province d'émission, qui créent, de fait, autant de monnaies provinciales, comme avant l'unification monétaire du pays, en 1881. Ces monnaies parallèles, dont le FMI réclame la disparition dans la mesure où elles empêchent tout retour à la stabilité monétaire, contribuent encore un peu plus à la confusion qui caractérise le panorama financier argentin.
Le nouveau Président, Nestor Kirchner, élu en avril 2003 avec seulement 22% des voix suite au retrait de la candidature de Carlos Menem, affirme sa volonté de se démarquer de ses prédécesseurs, en redonnant sa place à chacun des acteurs de la société (politiques, syndicats, autorités judiciaires, société civile), en faisant preuve de fermeté tant en termes de politique intérieure que vis-à-vis des institutions financières internationales, en relançant la dynamique régionale du Mercosur6.

Le gouvernement Kirchner a mis en place une politique économique visant notamment la relance de la demande qui donne des résultats positifs dans un premier temps tant sur le plan de l'activité économique que sur le plan des équilibres financiers, mais ces résultats apparaissent fortement dépendants de facteurs externes. "Les bons résultats actuels s'expliquent principalement par des facteurs exogènes. La croissance locale résulte en grande partie de l'excellente conjoncture mondiale et en particulier de la forte hausse des cours internationaux des denrées agricoles – notamment du soja dont l'Argentine est le troisième producteur mondial – et de la compétitivité de l'industrie depuis la dévaluation de la monnaie. Enfin, suite à l'accord d'ajustement structurel signé avec le Fonds monétaire international en septembre, l'Argentine bénéficie également d'une accalmie temporaire sur le front de ses finances extérieures7."

La détérioration progressive des relations entre l'Argentine et le FMI

Au début des années 90, l'Argentine était considérée comme un élève modèle par le Fond Monétaire International. Les programmes d'ajustement structurel recommandés sont appliqués, engageant l'économie argentine dans le sens d'une plus grande ouverture de l'économie, de restriction du rôle de l'Etat. "Ainsi, l'Argentine a mis en place une politique monétaire stricte fondée sur la création d'une caisse d'émission (currency board) assurant la parité entre le peso et le dollar, une politique budgétaire restrictive, des politiques de libéralisation des échanges, de déréglementation généralisée et de privatisation accélérée. Les résultats immédiats de cette politique ont permis d'atteindre des taux de croissance atteignant entre 5% et 10% par an, tandis que l'hyperinflation était endiguée⁸."

Cependant, les différents plans d'austérité imposés par le FMI qui se sont enchaînés à la fin des années 90 ont été lourds de conséquences en termes de paupérisation de la population, de démantèlement des services sociaux. En mars 2000, un premier programme d'action conduit notamment à une plus forte pression fiscale, à une baisse des salaires et des pensions, à un assouplissement de la législation sur le travail en faveur des employeurs, à la privatisation de la sécurité sociale, à la libéralisation des secteurs des télécommunications, de l'énergie. Dès novembre 2000, un deuxième plan est enclenché suite aux exigences du FMI, renforçant encore les évolutions précédentes, suivi d'un troisième plan dans les premiers mois de 2001, allant dans le sens de la réduction des dépenses publiques, et amenant la population à manifester violemment son inquiétude face aux évolutions proposées. Or, on l'a vu précédemment, ces mesures n'ont pas suffi tout en créant un accroissement massif de la pauvreté.

L'Argentine peut apparaître comme un cas particulièrement représentatif des limites de l'intervention des instances de régulation internationale, avec des préconisations ne prenant pas assez en compte les réalités socio-économiques du pays, et avec un pouvoir d'action trop restreint face aux arbitrages à réaliser. "L'Argentine traverse une crise d'insolvabilité généralisée, ravageant à la fois les sphères privées et publiques, avec une forte composante externe. Toute ingérence dans les problèmes de répartition des pertes internes comme externes exige une légitimité politique dont le FMI est dénué (…) L'Argentine a besoin de l'aide d'un prêteur en dernier ressort international, soit d'une injection de cash quasi inconditionnelle, pour stopper l'hémorragie de capitaux. Le problème de la répartition des pertes patrimoniales relève, quant à lui, d'un choix de politique internationale sans précédent. Il s'agit donc de deux problèmes distincts pour lesquels le FMI n'est pas un interlocuteur adapté. À l'inefficacité des institutions internationales s'ajoute l'insuffisante coordination des créanciers privés. Somme toute, il n'y a plus d'interlocuteur externe pour un pays émergent dès lors qu'une violente crise financière a détruit la légitimité de l'État⁹." 

L'ébauche d'une réforme du système de régulation financière internationale ?

Jusqu'à la fin des années 1990, le FMI jouait systématiquement le rôle de l'ambulance pour financer les pays surendettés et les aider à rembourser leurs créanciers, notamment les investisseurs qui s'étaient brusquement désengagés du fait de l'accroissement du risque d'insolvabilité de ces pays (cas de la crise mexicaine en 1995, de la crise asiatique de 1997…). En contrepartie une plus grande libéralisation financière et la mise en place de mesures drastiques permettant le remboursement de la dette dans des délais rapides étaient exigées des pays. Mais la multiplication de ces crises amène une remise en cause de ces modes d'intervention, avec notamment la volonté de cadrer plus strictement les modalités de la politique d'assistance financière.

Les années 1990 ont vu se développer de nouvelles formes de financement pour les pays emprunteurs sur le marché financier international, avec notamment un recours de plus en plus marqué à l'émission de titres obligataires ; la part des titres obligataires dans la dette publique extérieure des économies émergentes a ainsi été multipliée par quatre entre 1980 et 2000 et représente plus d'un tiers de l'encours total¹⁰  . L'Argentine notamment est devenue fortement dépendante de ce marché, qui représente 73% de sa dette¹¹  et est donc particulièrement exposée aux risques de ce marché, comportant des milliers de porteurs de titres, avec un caractère fortement spéculatif, et "un mode relationnel différent de celui qui prévalait entre les banques au cours des années 1980 du fait de la nature des prêts syndiqués, mais également entre les banques et l'emprunteur du fait des relations de long terme développées entre eux¹²."  Entre autres conséquences de cette évolution, les processus de restructuration des dettes souveraines deviennent de plus en plus complexes, voire potentiellement nuisibles à la stabilité du système financier international.

Les axes de remise en cause des modes d'intervention des institutions financières internationales sont multiples, et portent tant sur le manque de transparence et de démocratie que sur l'inadéquation des moyens d'actions. La place des pays émergents reste ainsi marginale, contrairement aux engagements pris lors du Consensus de Monterrey en mars 2002, avec un pouvoir de veto réservé aux Etats-Unis et une surreprésentation des pays Européens. La remise en cause de ces modes de fonctionnement a conduit à un certain nombre de réformes, qui ont permis notamment l'amélioration de la transparence sur les modes de fonctionnement du FMI, mais certains points restent le coeur de débats fondamentaux. La proposition de créer un statut de faillite souveraine, avec un mécanisme juridictionnel de restructuration de la dette souveraine, sorte de tribunal international des faillites, a ainsi été particulièrement approfondie ; elle a été formalisée dans une proposition présentée par Anne Krueger, directrice générale adjointe du FMI, avec une première version en 2001, modifiée à plusieurs reprises pour aboutir à une version opérationnelle au printemps 2003, puis abandonnée car jugée irréaliste. La démarche actuellement retenue va plutôt dans le sens de la définition d'une approche non juridictionnelle, sous forme d'un code de conduite volontaire qui lierait les différentes parties prenantes.