De l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce à l'organisation mondiale du commerce

Le GATT naît dans le contexte général, après la Deuxième Guerre mondiale, de création d'institutions internationales destinées à mettre en place un cadre de coopération en matière économique. Les crises économiques et le protectionnisme de l'entre-deux-guerres font alors figure de repoussoir. Après la conférence de Bretton Woods, qui a vu la naissance du Fonds Monétaire International, les réflexions s'orientent vers la mise en place d'une institution spécialisée des Nations Unies, qui fonctionnerait selon les mêmes principes. Les Etats-Unis élaborent à cette fin un projet de charte qui aboutit lors de la conférence de La Havane le 24 mars 1948. Cependant, l'Organisation mondiale du commerce n'allait pas voir le jour en raison du blocage par le Congrès des Etats-Unis de la procédure de ratification de la charte de La Havane à la fin de l'année 1950. Finalement, un accord sur les tarifs douaniers et le commerce est signé à Genève par vingt-trois Etats et donne naissance à l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, le GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). S'il se pérennisa au fil des cycles de négociations, le GATT était, à l'origine, conçu comme une institution provisoire. Il avait pour mission de gérer l'accord général de 1947. Il n'était pas une organisation internationale, mais "un accord" passé entre des "parties contractantes".

Les structures du GATT déterminent sa faiblesse institutionnelle

Prévu pour une existence provisoire, le GATT se caractérisait donc par une structure institutionnelle très légère.

• L'organe suprême du GATT était la session des "parties contractantes".

Cette instance se réunissait une à deux fois par an et remplissait le rôle d'Assemblée générale, entérinant les décisions sur le principe "un Etat, une voix".  Ces Assemblées se sont révélé n'être que des réunions assez formelles, qui entérinaient les accords signés dans le cadre du Conseil du GATT ;

• Le Conseil du GATT constituait la cheville ouvrière de l'institution.

Il réunissait tous les mois les représentants des parties contractantes et réalisait, dans la pratique, l'essentiel du travail ;

• La Direction Générale et le Secrétariat général illustraient la faiblesse institutionnelle du GATT, puisque leurs effectifs étaient inférieurs à cinq cents fonctionnaires, auxquels s'ajoutaient des experts intervenant ponctuellement sur des dossiers particuliers.

Les principes fondamentaux et le fonctionnement du GATT

À la base de l'ensemble des règles de fonctionnement du GATT repose le postulat que la libéralisation des échanges, entendue comme la suppression des barrières au commerce international, permet la croissance économique. Les bases de la théorie du libre-échange ont été élaborées par Adam Smith et David Ricardo, qui mettent en évidence l'existence d'un cercle vertueux dans chacun des pays concernés par l'échange.

Les obligations fondamentales qui incombent aux parties contractantes se résument au respect de la règle de la nation la plus favorisée et du code de conduite

• La clause de la nation la plus favorisée est une règle posée à l'article premier de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce qui impose à chaque partie de traiter tous les autres de manière égale, comme les partenaires commerciaux "les plus favorisés". Si un pays accroît les avantages qu'il accorde à un partenaire commercial, il doit donc appliquer le même "meilleur" traitement à tous les autres membres de l'OMC pour que tous restent "les plus favorisés". Cette clause constitue l'une des clés de voûte de l'accord en permettant de passer de relations commerciales bilatérales au multilatéralisme commercial ;
• Le code de conduite pose les conditions d'un commerce loyal (fair trade).

Les Etats signataires de l'accord général s'abstiennent de prendre un certain nombre de mesures de nature à entraver le commerce international. Ils sont ainsi censés ne pas pratiquer le dumping, ni aucune discrimination au détriment des entreprises étrangères vendant sur le marché national. Les Etats s'engagent également à interdire les mesures de restrictions quantitatives aux échanges et à réglementer les subventions à l'exportation ;

• Le traitement national

L'article 3 de l'Accord général stipule que les Etats parties ne doivent pas introduire de barrières non tarifaires aux échanges, en discriminant entre les produits domestiques et les produits importés comparables. Ainsi, les éventuelles normes introduites par un Etat ne doivent pas être discriminatoires ;

Ces obligations connaissent néanmoins plusieurs exceptions. Les services en sont ainsi complètement exclus, tandis que les produits agricoles et le textile bénéficient de régimes particuliers. En outre, des nations bénéficient de règles exceptionnelles. La partie IV de l'accord exclut les pays en voie de développement (PVD) de l'obligation de réciprocité. Enfin, il est possible, sous certaines conditions, de créer des zones de libre-échange régionales, à l'instar de la Communauté Economique Européenne (CEE) et de l'ALENA.

Le fonctionnement du GATT

L'article XXIII "Protection des concessions et des avantages" prévoit une procédure de règlement des différends. Dans le cas où une partie s'estimerait lésée, elle doit d'abord entamer des négociations avec la ou les parties qu'elle estime responsables de son préjudice. Ce n'est qu'en cas d'échec au terme de cette première phase que l'affaire peut être portée devant les "parties contractantes". Celles-ci tranchent après investigations par un groupe de travail ou un groupe d'experts, appelé "panel". Dans la pratique, les "parties contractantes" ont presque toujours suivi l'avis des panels. L'article XXIII stipule que "si elles considèrent que les circonstances sont suffisamment graves pour justifier une telle mesure, [les "parties contractantes"] pourront autoriser une ou plusieurs parties contractantes à suspendre, à l'égard de telle autre ou telles autres parties contractantes, l'application de toute concession ou autre obligation résultant de l'Accord général".

Les négociations entre les Etats membres leur permettant de s'accorder des concessions tarifaires se déroulent dans le cadre des cycles de négociations commerciales multilatérales (ou round). Depuis 1947, sept cycles ont rythmé la vie du GATT, dont certains sont restés célèbres en raison des conséquences de leurs résultats sur le commerce international.

Un bilan mitigé

Les cycles de négociations (1947-1986) ont enregistré des succès non négligeables

Cette période a enregistré une diminution considérable des droits de douane, puisque ceux-ci ont été divisés par trois entre la fin des années 40 et le début des années 60. Il faut néanmoins relativiser la baisse spectaculaire des droits de douane. En effet, les taux moyens cachent une répartition inégale par produit. La baisse des droits de douane diffère sensiblement selon la nature des produits. Les produits agricoles ont été largement épargnés par la baisse des droits de douane. En outre, les taux moyens généralement affichés négligent l'effet des pics tarifaires. Les Etats-Unis ont ainsi pratiqué un protectionnisme sélectif sur certains produits qu'ils souhaitaient protéger des importations.

Cette période est néanmoins caractérisée par une croissance considérable des échanges internationaux. De 1955 à 1991, le montant des exportations mondiales a été multiplié par plus de trente-sept. Les taux de croissance du commerce international par tête deviennent, à partir de 1948, supérieurs à ceux de la production, atteignant 8,5% par an entre 1960 et 1970, 5,2% par an entre 1970 et 1980 et 4% entre 1980 et 1990.

Mais le système a rencontré ses limites

• Les résultats encore trop limités obtenus en matière de réduction des barrières non tarifaires aux échanges lors du cycle de Tokyo sont un premier indice des limites du système. Les taux moyens mesurant la baisse des droits de douane ne prennent pas en compte l'effet des barrières non tarifaires qui se sont de plus en plus substitués aux barrières douanières. Les Etats ont donc souvent utilisé un éventail plus large de mesures protectionnistes pour contourner les accords de GATT.
• De plus, le début des années quatre-vingt confirme l'essoufflement du système multilatéral. Pour combattre les effets de la crise et du déséquilibre croissant de leurs balances commerciales, nombre de pays, dont les Etats-Unis, ont conclu des accords bilatéraux et ont multiplié les mesures de protection des secteurs exposés à la concurrence étrangère.
• Le GATT ne répond alors plus vraiment à sa fonction de "gendarme" et d' "arbitre" du commerce international. Certains secteurs lui échappent et le mécanisme de règlement des différends apparaît de plus en plus inefficace dans la mesure où la plupart des grands différends commerciaux échappent à son contrôle.

Cette crise de la procédure de règlement des différends a plusieurs origines. Les petits Etats ne lui accordaient qu'une faible crédibilité. Pour leur part, les grands Etats se soustrayaient fréquemment aux dispositions multilatérales de règlement des différends en menaçant de recourir à des mesures de rétorsions commerciales unilatérales. La loi du plus fort eut alors tendance à se substituer à l'état de droit. Les Etats-Unis ne sont pas étrangers à la remise en cause de la procédure de règlement des différends du GATT. En effet, ils ont régulièrement justifié l'usage de leur arsenal de mesures de représailles unilatérales fondées sur la section 301 du Trade Act par l'insuffisante efficacité de la procédure. L'article 301 de la loi américaine sur le commerce de 1974 modifiée en 1988 permet au gouvernement américain de prendre unilatéralement des mesures de rétorsion contre un partenaire jugé par eux déloyal.

Le cycle d'Uruguay, lancé par la conférence de Punta del Este en septembre 1986, constitue la réponse à ce climat de crise.

L'Organisation mondiale du commerce est créée le 15 avril 1994 et l'accord est entré en vigueur le 1er janvier 1995.

La mise en place d'une réelle institution qui est devenue l'instrument incontournable pour la libéralisation du commerce mondial

La création d'une organisation internationale pour réguler les marchés de biens et services internationaux

Nous avons vu que la tentative de créer dans les années quarante un organisme à part entière s'occupant du commerce international a échoué. Les rédacteurs du GATT ont cependant souhaité conserver les nouvelles règles et disciplines, ne serait-ce qu'à titre provisoire, et ont pris conscience de la nécessité d'établir un cadre leur permettant de discuter des questions relatives à l'Accord et de mener des négociations commerciales. C'est la raison pour laquelle une organisation ad hoc a été créée, qui a continué d'exister pendant près d'un demi-siècle.

L'accord du GATT existe toujours, mais il n'est plus le principal ensemble de règles régissant le commerce international. Ces accords ont été dépassés par l'évolution de la nature des produits échangés. En effet, les échanges de services, d'une part, et le commerce des idées et des biens incorporant de la propriété intellectuelle, d'autre part, ont pris une importance croissante. Or l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce régissait le seul commerce des marchandises. Il a donc été modifié et incorporé dans les nouveaux Accords de l'OMC. Le GATT actualisé, qui régit toujours le commerce des marchandises, est en vigueur parallèlement à l'Accord général sur le commerce des services (AGCS) et à l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC), tous deux mis en place en 1995. L'OMC réunit ces trois instruments en une seule organisation, un seul ensemble de règles et un seul système de règlement des différends. L'accord signé en 1947 n'a donc pas disparu, mais a été modifié et intégré dans un ensemble juridique plus large. L'ancien texte est aujourd'hui appelé "GATT de 1947" et la version actualisée "GATT de 1994".

Alors que le GATT de 1947 n'était qu'un accord commercial provisoire, dépourvu de la personnalité juridique, l'accord de Marrakech confère à l'OMC un statut d'organisation internationale à part entière, ayant pour vocation de réguler les marchés de biens et services internationaux. L'OMC dispose d'une administration, le secrétariat, placée sous l'autorité d'un Directeur général. Le secrétariat comprend environ cinq cents agents qui bénéficient du statut de fonctionnaire international. L'organisation dispose également d'un budget financé par les contributions des pays membres dont les montants sont calculés au prorata de leur poids dans le commerce international.

Les méthodes de travail ont également été améliorées. L'OMC marque ainsi la fin du "GATT à la carte". L'accord conclu à Marrakech institue le système de l'engagement unique. Le but est de favoriser une application harmonisée des différents accords et de conférer ainsi plus de cohérence et d'homogénéité au système multilatéral. De plus, le processus de négociation commerciale, dans le cadre de l'OMC, devient continu, contrairement aux rounds qui ont rythmé l'histoire du GATT.

Une organisation plus représentative

Alors que seulement 57 Etats étaient partis aux accords du GATT, à la conférence ministérielle de Singapour, en décembre 1996, on comptait déjà cent vingt-sept Etats membres, représentant 90% du commerce mondial. Plus de trente pays possédaient le statut d'observateurs et vingt-huit négociations en vue d'adhésion étaient en cours, dont celles de la Chine, de la Russie et de l'Ukraine. Le 11 décembre 2001, la Chine est officiellement devenue membre de l'Organisation. L'OMC compte désormais cent quarante-cinq membres, et des négociations d'adhésion sont toujours en cours pour des pays importants comme la Russie ou l'Arabie Saoudite. L'objectif de l'OMC est évidemment de couvrir 100% du commerce mondial dans un avenir proche.

La procédure de règlement des différends : vers une juridictionnalisation du système commercial multilatéral

La réforme en profondeur du système de règlement des différends
Désormais, le système intégré des différends commerciaux s'applique aux trois piliers de l'OMC. Cette procédure découle du système de "l'engagement unique" : un texte unique régit par conséquent l'ensemble des procédures de règlement des différends commerciaux de l'OMC, le mémorandum d'accord sur les règles et les procédures régissant le règlement des différends. Ce texte procède à une véritable remise à plat du mécanisme de règlement des différends. Il unifie les procédures contentieuses des différents accords, les encadre dans des délais d'examen stricts et retient un cadre procédural de nature "quasi juridictionnelle". Enfin, le mémorandum d'accord prohibe le recours aux mesures de rétorsions commerciales unilatérales, comme la section 301 du Trade Act américaine notamment. Pour les limiter, ce texte prévoit que le recours aux règles et procédures de l'OMC est obligatoire dès lors qu'un membre cherche à obtenir la réparation de l'annulation ou la réduction d'un avantage dans le cadre d'un des accords.

La réforme de la procédure concerne trois points principaux : l'accélération des procédures, la juridictionnalisation des procédures et la rationalisation du processus décisionnel.

• L'accélération des procédures

Tout d'abord, le mémorandum d'accord enserre les différentes étapes de la procédure de règlement des différends commerciaux dans des délais stricts. Le souci principal est d'éviter les retards inutiles et de parvenir rapidement à une solution au litige. Le texte souligne qu'un règlement rapide des différends est essentiel au bon fonctionnement de l'OMC. Il expose dans le détail les différentes étapes de procédures et encadre précisément leurs délais de mise en œuvre, spécialement à l'encontre les institutions chargées de l'examen (lien procédure). Au total, une procédure ne peut excéder trente et un mois (Voir l'exemple de l'affaire Venezuela contre Etats-Unis).

• La juridictionnalisation de la procédure

Le deuxième apport de la réforme de la procédure au sein de l'OMC tient à la juridictionnalisation de la procédure. Si le mémorandum reprend les deux principales phases de procédure du GATT déjà détaillées, la réforme renforce considérablement le rôle dévolu au panel, dont l'établissement est "de droit". Le mémorandum d'accord consacre par conséquent une juridictionnalisation des procédures en créant un Organe d'appel permanent indépendant (l'OAP), dont la mission est de veiller au respect du droit par les groupes spéciaux et à la cohérence de leur jurisprudence.

• La rationalisation du processus décisionnel

Le troisième apport principal concerne la rationalisation du processus décisionnel. Le texte prévoit un mécanisme automatique d'adoption des décisions des groupes spéciaux et de l'organe d'appel. Seul un éventuel "consensus négatif" des membres de l'OMC, pour ne pas adopter le rapport de l'organe d'appel, pourrait priver ses conclusions de force exécutoire. Cette nouvelle règle d'adoption quasi automatique des recommandations d'un panel ou de l'organe d'appel est l'un des aspects les plus novateurs de la nouvelle procédure. Aucun veto, notamment celui du pays concerné, ne peut désormais faire obstacle à l'application des recommandations. Cette procédure permet de contraindre un Etat, ce qui est sans précédent dans le système du GATT.

Un système qui a conquis une nouvelle crédibilité

La crédibilité du système est illustrée par la diversité des pays membres qui font appel à l'ORD. Les pays en voie de développement en font un usage croissant pour des litiges opposant les PVD entre eux ou pour des litiges les opposant à des pays développés. En 2000, 45 plaintes avaient été déposées par les PVD depuis le début de l'existence de l'ORD. Même si les Etats-Unis et l'Union Européenne restent les plus gros utilisateurs du système, avec 101 requêtes à eux deux sur la même période, la procédure de règlement des différends n'est pas un instrument de politique commerciale à l'usage exclusif des Etats-Unis. Ce pays a d'ailleurs été condamné à plusieurs reprises et a dû adapter les procédures mises en cause.

Si la création de l'OMC a indéniablement redonné confiance dans les instruments de négociations multilatérales, les récentes critiques dont elle fait l'objet rendent nécessaire l'adoption d'un ambitieux programme de réformes.

Les réformes concernant la procédure de règlement des différends

Les pistes de réformes concernant le fonctionnement des panels (ou "groupes spéciaux")

Plusieurs pistes de réformes sont avancées concernant la composition des groupes spéciaux.

• Des experts soulignent d'abord la nécessité de professionnaliser le corps des membres des groupes spéciaux, afin de garantir aux parties une indépendance réelle et des compétences uniformes au sein des groupes.
• Ensuite, la composition des groupes relève aujourd'hui essentiellement du Secrétariat de l'OMC.
• Des experts appellent à l'adoption de réformes permettant d'accroître la transparence dans la désignation de leurs membres.
• Enfin, l'insuffisante utilisation des groupes d'experts est parfois dénoncée.

L'article 13 alinéa 2 du Mémorandum d'accord relatif aux règles et procédures régissant le règlement des différends prévoit la possibilité pour les groupes spéciaux de solliciter l'aide d'un groupe d'experts. Cette procédure est assortie de règles précises posées par l'appendice 4 de l'accord. Eric White, expert au service juridique de la Commission européenne, déplorait, en 2000, que cette procédure n'ait jamais été utilisée, les groupes préférant, selon lui, "ne pas être liés par des règles de procédures ou par les opinions d'un groupe d'experts" [1]. Or il rappelle que les "groupes spéciaux" sont généralement constitués de diplomates et de juristes qui sont rapidement débordés par des questions techniques. L'utilisation d'un groupe d'experts permettrait aux groupes spéciaux de bénéficier de la confrontation de thèses lorsque les sujets traités sont hautement techniques.

Les faiblesses du système de rétorsions

• Une réflexion doit être menée sur la nature des sanctions dirigées à l'encontre de l'Etat qui tarde à mettre sa réglementation en conformité avec les règles de l'OMC. Le système de règlement des différends tend en effet à rencontrer ses limites dès lors qu'à l'occasion d'une mise en conformité, un Etat doit effectuer des choix qui dépassent le seul cadre commercial pour devenir de véritables choix de société. Cela est par exemple le cas pour les contentieux autour des produits génétiquement modifiés.
• Ensuite, en dépit du progrès que représente la neutralité du jugement, le système de rétorsions est affaibli par le fait que l'ORD concède aux parties l'exécution de ce jugement. Le système de rétorsions présente deux principaux points faibles.

Du côté de la victime, si la barrière à l'entrée est maintenue, les professionnels touchés par les barrières à l'importation ne sont pas indemnisés du préjudice subi. En effet, ce sont les responsables du comportement reproché qui, dans le meilleur des cas, subissent de fait le poids des sanctions.

D'ailleurs, l'analyse des conséquences des rétorsions du côté des responsables nous conduit à souligner que les professionnels touchés par les mesures de rétorsions ne sont parfois pas ceux qui ont bénéficié des effets de la mesure protectionniste. L'exemple qui a frappé les esprits est celui des producteurs de Roquefort, qui ont subi des mesures de rétorsions américaines alors même qu'ils n'avaient évidemment jamais bénéficié de la restriction à l'importation de viande. Ce procédé est un effet pervers du système qui peut remettre en cause la légitimité de l'institution. Fort de ce constat, plusieurs réformes sont possibles, comme la reconnaissance des entreprises comme sujet de droit dans la procédure, l'obligation pour les Etats responsables des réglementation incriminées de payer ou la possibilité pour l'ORD d'adresser des injonctions aux Etats coupables sans que ces derniers n'aient la possibilité de racheter leurs condamnations [2]

quilibre entre transparence et efficacité

L'OMC doit entamer une réflexion sur les moyens d'impliquer davantage la société civile dans un processus qui, comme nous l'avons déjà souligné, peut entraîner des décisions remettant en cause des choix de société. Pour autant, le défi auquel l'organisation est confrontée est celui de la conciliation entre la satisfaction de ces revendications et la garantie de l'efficacité des travaux de l'ORD et de l'organe d'appel.

Une nécessaire redéfinition et clarification du rôle de l'OMC

L'OMC doit faire face à une demande croissante de la société civile et de certains Etats pour qu'elle étende son champ d'intervention

Des demandes pressantes émanent de nombreuses Organisations Non gouvernementales pour que les négociations conduites dans le cadre de l'OMC intègrent de nouveaux thèmes. Ces organisations soulignent l'interrelation entre les questions commerciales et, notamment, la protection de l'environnement, ou la garantie de certaines normes sociales. Mais ces demandent émanent aussi de certains Etats qui demandent, pour éviter le dumping social des PVD, que les normes sociales minimales de l'Organisation internationale du travail (OIT) soient incluses dans le GATT.

Ainsi, l'organisation est aujourd'hui confrontée au défi de promouvoir, dans le système commercial mondial, la protection de l'environnement, la diversité culturelle, l'observation d'un minimum social, ainsi que des préoccupations comme la sécurité alimentaire et la défense des consommateurs. Cette demande d'intervention multiforme pose la question de la clarification des missions de l'OMC.

Comme toute organisation internationale, la compétence de l'OMC est encadrée par le principe de spécialité. Il s'agit d'un organisme à vocation commerciale qui ne jouit donc d'aucune compétence propre au regard des problèmes évoqués auparavant. L'OMC n'a de compétence que dans le domaine commercial, le reste relève de la responsabilité des membres qui ont la compétence naturelle et primaire sur ces questions.

Un nécessaire effort de transparence et d'information

L'organisation fait également face à des contestations remettant en cause son manque de transparence. D'une façon plus générale, de nombreuses prises de position révèlent une méconnaissance flagrante des règles de fonctionnement de l'organisation. Une politique d'information se révèle nécessaire afin d'éviter les confusions les plus criantes. Récemment, par exemple, Agnès Bertrand et Laurence Kalafatides ont dénoncé une organisation qui "manie tour à tour séduction et répression", suggérant que l'OMC dispose en propre d'instruments de répression [3]. Ce type de discours illustre la confusion qui existe autour de l'OMC.

Une politique de communication apparaît nécessaire pour rappeler que ce sont les représentants des gouvernements des pays membres qui définissent les règles du commerce mondial, même si le premier rapport de One World Trust, fondation basée au Royaume-Uni, intitulé Global Accountability Report et publié en janvier 2003, émet des réserves quant à la capacité des pays membres à contrôler effectivement les mécanismes de prise de décision de l'OMC. En revanche, le rapport souligne la qualité de l'information accessible sur le site internet (www.wto.int) à propos du mode de fonctionnement de l'OMC, y compris sur des sujets très techniques.

Remettre en cohérence commerce et développement

 Plus largement, l'OMC est invitée à rechercher une meilleure cohérence avec les autres organisations internationales. À ce titre, elle doit améliorer le dialogue avec l'OIT sur la dimension sociale de la globalisation, et peut entamer une coopération avec le Programme des Nations Unies pour l'Environnement et les autres organisations environnementales intergouvernementales.

L'OMC est enfin invitée à intensifier le dialogue avec les institutions internationales, notamment avec l'OCDE (Comité d'aide au développement) et l'ONU (La CNUCED), pour promouvoir la coopération technique et le renforcement des capacités dans le domaine commercial, et explorer les liens entre “commerce, dette et finances”.