Dette publique

Définition :

La dette publique est le fruit de déficit(s) budgétaire(s) correspondant généralement à un choix de politique économique. Ce déficit budgétaire peut être financé soit par émission de monnaie, soit par l’emprunt qui génère de la dette publique. Cependant, une des difficultés majeures associées à la dette publique est sa soutenabilité c’est-à-dire la capacité d'un État à rembourser ses emprunts et donc sa solvabilité. Celle-ci est directement liée au montant des dettes accumulées, mesurée par la part de la dette publique dans la richesse nationale, à la croissance du pays ainsi qu’aux perspectives de croissance de long terme. On distingue ainsi la dette publique liée au financement des dépenses de fonctionnement et au service de la dette (remboursement des emprunts précédent) de celle résultant d’une politique d’investissement de long terme permettant d’augmenter la croissance potentielle. La première étant considérée comme moins soutenable que la seconde. Mais cela dépend aussi de la définition donnée à la soutenabilité.

L'essentiel :

Selon une définition du Fonds monétaire international, la situation des finances publiques peut être considérée comme soutenable lorsque l’État a la capacité d’honorer ses obligations présentes et futures en menant des politiques économiquement faisables et politiquement réalistes.

Concrètement cela peut se traduire par une situation des finances publiques où la dette publique est stable en pourcentage du PIB à politique économique inchangée, quel que soit le niveau auquel elle est stabilisée. Sous des hypothèses relativement peu contraignantes, les recettes futures permettent en effet alors de couvrir la dette actuelle et les dépenses futures.

Dans cette approche traditionnelle de la soutenabilité dite « tax gap », l’essentiel est que la dette publique soit stabilisée. Or le risque de crise des finances publiques est souvent d’autant plus fort que la dette est élevée en pourcentage du PIB. La stabilisation de la dette est donc une condition nécessaire mais pas suffisante de sa soutenabilité. Il est en effet difficile de déterminer le niveau de dette à partir duquel la situation est problématique. Dans un article de 2010 très controversé et remis en cause depuis, C. Reinhart et K. Rogoff avaient conclu, à partir d’une étude sur 44 pays, qu’une dette publique supérieure à 90% du PIB aboutissait, en moyenne, à un taux de croissance légèrement négatif (-0,1%) dans les pays concernés et que les effets négatifs se faisaient sentir dès 60% du PIB.

La conclusion des travaux des deux universitaires américains a fait polémique car elle a servi de référence aux politiques d’austérité notamment en Europe à partir de 2010. Le Commissaire européen aux Affaires économiques, Olli Rehn, avait même utilisé cet article pour encourager les pays en difficultés de la zone euro à prendre le chemin de l’austérité au moment de la crise des dettes souveraines.

Ce résultat a été, par la suite, contesté. Des économistes de l’Université d'Amherst (États-Unis), Herndon, Ash, Pollin (2013) ont repris leurs calculs et ont réfuté le lien de causalité entre endettement élevé et croissance négative. Selon eux, une dette publique de plus de 90% du PIB aboutit à un taux de croissance de +2,2% et non de -0,1%. Dans leur étude corrigée (2013), C.Reinhart et K. Rogoff concluent désormais à une croissance comprise entre 1,8% et 2,8% lorsque la dette dépasse le seuil de 90% du PIB. Il n’est donc plus question de récession et un taux d’endettement élevé ne présente pas systématiquement un caractère nocif pour la croissance. Il n’en demeure pas moins qu’aujourd’hui, le seuil de 90% fait figure de règle dans les débats de politique budgétaire comme étant une limite qu’il est souhaitable de ne pas dépasser.

Cette corrélation entre le niveau de la dette et les risques de crise n’est toutefois pas systématique. Le seuil d’endettement au-delà duquel se déclenche une crise des finances publiques est en pratique très difficile à déterminer parce qu’il dépend de nombreux paramètres parfois difficilement quantifiables et souvent spécifiques à chaque pays et à chaque période.Le Japon, par exemple, n’éprouve pas de difficultés particulières pour financer son déficit et rembourser une dette publique de plus de 200 % du PIB, alors que l’Espagne a connu une grave crise de ses finances publiques avec un endettement de 67 % du PIB à la fin de 2010. La différence essentielle entre ces deux pays est que l’Espagne était fortement endettée vis-à-vis du reste du monde en 2010 alors que le Japon détient des actifs nets considérables sur les autres pays.

Ceci illustre parfaitement l’idée que la soutenabilité nécessite de prendre en compte de multiples paramètres comme la pertinence et la crédibilité de la politique économique suivie ; la capacité à augmenter les impôts ou à réduire les dépenses publiques ; le degré de solidarité des pays voisins, notamment au sein d’une zone monétaire ; la situation relative de l’endettement public par rapport à celle des pays comparables ; ou encore la solidité des institutions.