Déficit budgétaire

Le déficit budgétaire est la situation dans laquelle les recettes de l’Etat (provenant essentiellement des impôts et des taxes) sont inférieures à des dépenses (voir budget de l’Etat). Il ne faut pas confondre le déficit budgétaire avec le déficit public, ce dernier étant une notion plus large qui inclut certes l’Etat, mais aussi le déficit des collectivités locales et de la Sécurité sociale : il s’agit alors de l’ensemble des administrations publiques (APU).

Lorsqu’on évalue le déficit d’un pays, il est important d’appréhender l’évolution des recettes et des dépenses qui ont été décidées par les pouvoirs publics, et qui expriment ou non la volonté de remédier à une situation déficitaire. C’est la raison pour laquelle il faut mesurer le solde budgétaire sans tenir compte des intérêts versés pour la dette publique (fruit de l’accumulation des déficits sur toutes les années) et des revenus d’actifs financiers reçus. Le résultat de cette opération est le déficit budgétaire primaire ou excédent budgétaire primaire selon les cas. Un autre élément à prendre en considération est l’impact de la conjoncture sur l’évolution des déficits et des excédents. En effet, lorsque la croissance économique est faible, les dépenses publiques augmentent, et les recettes diminuent du fait de la moindre activité ; l’élimination de cette dimension conjoncturelle permet d’évaluer la situation structurelle des finances de l’Etat. Pour mesurer ce déficit structurel (ou excédent), il faut calculer la croissance potentielle que l’on peut définir comme la croissance maximale de la production sans accélération de l’inflation. Cette mesure permet de déterminer le déficit conjoncturel, à déduire si la croissance effective est plus faible que la croissance potentielle, et inversement en cas de surchauffe économique. Au total, on obtient le solde primaire structurel, c’est-à-dire le solde hors charges d’intérêt, et corrigé de l’impact de la conjoncture. Mais cette mesure, si elle est riche d’enseignements, n’en est pas moins controversée. Par exemple, dans la quatrième loi de finances rectificative de 2020 (contexte de la pandémie de Covid-19), le gouvernement français a estimé le déficit structurel à 0,6% pour 2020 et 3,6% pour 2021. Quant à elle, la Commission européenne évalue ce déficit structurel à 3,3% en 2019, 5,1% en 2020, et 5,7% en 2021. Ces écarts de prévision s’expliquent parce-que la Commission, à la différence du gouvernement français, pense que l’output gap constaté en 2020 ne sera jamais rattrapé, même dans un scénario optimiste de croissance importante en 2021.

Le déficit de l’Etat est depuis fort longtemps présent dans l’histoire de France. Dès le Moyen-âge, il était en effet dans la tradition des rois de lever des impôts et de financer les dépenses militaires grâce à l’érosion de la valeur de la monnaie (ce qui leur a valu le surnom de « rois faux monnayeurs »), ce qui n’a pas évité plusieurs épisodes de faillite et de banqueroute. Au passage, ce sont d’ailleurs les besoins financiers de l’Etat français qui ont abouti à la convocation des Etats généraux de 1789 : cette crise des finances publiques a joué un rôle de catalyseur de la Révolution française. Si par la suite le XIXème et le XXème siècles sont des périodes de relative stabilité budgétaire et de dette publique sous contrôle, il n’en reste pas moins que cette longue période de Révolution industrielle voit une progression continue des recettes et des dépenses de l’Etat, conformément à la loi de Wagner énonçant « l’extension croissante de l’activité publique ou d’Etat chez les peuples civilisés qui progressent » (voir Etat-gendarme et Etat-providence). Et cette progression des dépenses publiques se poursuivra avec les guerres du XXème siècle. C’est cependant la période 1975-2021 qui est la plus préoccupante. Sur 46 années budgétaires, toutes sont en déficit, un déficit primaire étant constaté plus de deux années sur trois, et le solde stabilisant la dette publique en proportion du PIB n’étant respecté qu’une fois sur trois depuis le début des années 1980. Les prélèvements obligatoires ne cessent d’augmenter sur toute la période (de 34% en 1974 à plus de 45% aujourd’hui), et la dépense publique augmente plus encore (40% du PIB en 1974 ; 55,6% en 2019, 66,8% en 2020, il est vrai pour cette dernière année dans le contexte de la crise sanitaire qui a engendré un dérapage des dépenses). Dans ces conditions, la dette se creuse chaque année. Outre la question importante de la soutenabilité de cette dette, on ne peut que constater que la dégradation des soldes publics s’est accompagnée d’un déclassement incontestable de la France dans l’économie mondiale : la part de l’hexagone dans le marché mondial a baissé de plus de 40% de 1974 à nos jours.

Si on pense que cette situation durablement déficitaire ne peut que compromettre la croissance, et même remettre en cause le modèle social français tel qu’il s’est construit progressivement à partir de 1945, une question s’impose : comment réduire durablement le déficit budgétaire ?

Lorsque l’Etat souhaite réduire son déficit, deux options sont possibles : accroître les recettes fiscales ou réduire les dépenses. Puisque la baisse des dépenses est très difficile, notamment parce-qu’une grande partie de ces dépenses sont structurelles et donc incompressibles à court terme, reste la voie des recettes. La hausse des impôts directs accroît les recettes, mais modifie l’arbitrage travail/ loisir dans le sens de la préférence pour l’inactivité. L’augmentation des taux d’imposition marginaux supprime la motivation à travailler ou à investir davantage, et a des répercussions particulièrement négatives sur la croissance et la productivité. Le raisonnement vaut à la fois pour l’impôt sur le revenu et pour l’impôt sur les sociétés, ce dernier affectant le profit des entreprises, et donc leur capacité à investir. Quant aux impôts indirects, la hausse de la TVA présente l’inconvénient majeur d’être inéquitable, puisqu’elle affecte d’abord les ménages dont la propension à consommer est la plus élevée. Et la hausse de la Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) n’offre pas davantage de solutions, car elle se répercute sur le prix des autres produits (via la hausse des coûts d’acheminement des biens), provoquant alors de l’inflation qui détériore la compétitivité de l’économie. Au total, on revient à la situation où pour réduire les déficits, il faut agir sur les dépenses, ce qui suppose de redéfinir des priorités et de réduire ou d’abandonner des dépenses secondaires ou superflues. Or, puisqu’il est maintenant communément admis (voir croissance) que les dépenses d’éducation, d’infrastructures publiques, de Recherche-Développement, sont essentielles, il est important de rationaliser la dépense publique en cherchant plus d’efficacité et en veillant à ce que la nécessaire redistribution pour corriger les inégalités de répartition n’engendre pas trop d’effets désincitatifs, notamment sur le retour à l’emploi.

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