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L'ouvrage
En 1967, Georges Pompidou prophétisait : " Si un jour on atteint les 500 000 chômeurs en France, ça sera la révolution " Or, le cap du million de chômeurs est franchi en 1975, celui des 2 millions en 1981, celui des 3 millions en 1993. Le 14 juillet 1993, François Mitterrand constatait avec fatalisme : " en matière de lutte contre le chômage, on a tout essayé ». Reflétant le regain d'optimisme général, un rapport du Conseil d'analyse économique paru en 2000 évoquait le plein emploi comme une perspective réaliste, sous certaines conditions, à horizon 2010. L'objet du présent ouvrage n'est pas de rappeler ces prises de position plus ou moins clairvoyantes mais d'examiner en détail, quant à leur inspiration, leur nature et leurs effets, les politiques de l'emploi menées en France depuis 1974.
A la lecture de cet ouvrage, l'histoire des politiques de l'emploi ces trois dernières décennies apparaît comme l'histoire d'apprentissages successifs. D'aucuns y verront tâtonnements et aveux d'impuissance. D'autres parleront de pragmatisme ou de capacité d'adaptation. Le premier apprentissage notable a consisté à admettre que la montée du chômage dans les années 70 ne résultait pas seulement de facteurs conjoncturels mais également de causes structurelles à l'oeuvre dès les années 60. Ce premier apprentissage a demandé plusieurs années. Il a conduit à accepter l'idée que le chômage n'allait pas régresser de lui-même une fois amortis les effets du premier choc pétrolier. Des politiques à la fois spécifiques et durables allaient devoir être mises en œuvre. Le deuxième apprentissage a consisté à comprendre que la montée du chômage s'est accompagnée d'une mutation du système économique français. Alimentée par la destruction d'emplois industriels, cette montée du chômage a été atténuée par la création d'emplois de services. Entre 1970 et mi-2002, soit 136 trimestres, seuls 20 trimestres ont connu une création nette d'emplois industriels. A l'inverse, les services marchands n'ont détruit des emplois qu'à 9 reprises sur la même période. Malgré la montée du travail intérimaire et l'externalisation de certaines fonctions annexes au sein des entreprises industrielles, qui ont conduit à ranger dans le secteur des services des emplois relevant précédemment du secteur industriel, montée du chômage et tertiarisation ont bien caractérisé l'économie française ces trente dernières années.
L'importance croissante des politiques de l'emploi a pu être mesurée non seulement au grand nombre de mesures prises mais également à la légitimité grandissante des objectifs poursuivis. Non seulement le chômage cesse d'être l'objet de mesures sectorielles pour constituer une part déterminante de toute programme économique mais encore toute mesure d'ordre économique ou social est appréciée à l'aune de sa capacité directe ou indirecte à réduire le chômage.
Les trois âges des politiques de l'emploi
Considérant la multiplicité des dispositifs mis en place, les auteurs distinguent schématiquement trois âges successifs concernant le marché du travail et les mesures de lutte contre le chômage correspondantes. Les explications du chômage ont d'abord largement invoqué des facteurs individuels : insuffisance de la formation, âge ou bien chômage de longue durée. Il en a découlé des dispositifs de formation ou des incitations à l'embauche ciblant spécifiquement telle ou telle catégorie de chômeurs. Sans pour autant remettre en cause ce type de mesures, les années 80 voient s'imposer l'idée que le coût du travail non qualifié est trop élevé et bloque la création d'emplois. Est alors décidé un allègement des cotisations dues par les employeurs, d'abord à titre temporaire puis de façon pérenne. A la fin de la décennie 90, le comportement des demandeurs d'emplois et de certains inactifs est pointé du doigt. Dans un certain nombre de cas, les bénéfices retirés d'une reprise d'activité par les bénéficiaires d'allocations seraient insuffisamment incitatifs. Si l'influence réelle des "trappes à inactivité" est diversement évaluée, plusieurs mesures d'ordre fiscal ou relatives à la protection sociale sont néanmoins prises afin de rendre plus séduisante la reprise d'activité.
Ces trois âges des politiques de l'emploi constituent une grille de lecture grossière des politiques menées effectivement. Le présent ouvrage va au-delà en examinant en détail les politiques et dispositifs qu'ils ont chacun inspirés. D'autres types de mesures destinées à stimuler l'emploi, fût-ce indirectement, sont également abordées. Il en est ainsi des aides à la création d'entreprise mises en place à partir de la fin des années 70, des emplois aidés du secteur non-marchand ou d'intérêt local dans les années 80, de l'accompagnement des demandeurs d'emplois en général ou encore de la réduction-réorganisation du temps de travail : 39 heures en 1982 puis lois Robien et Aubry jusqu'aux modifications introduites récemment à l'initiative du gouvernement de Jean-Pierre Raffarin. Enfin, la stratégie européenne pour l'emploi (SEE) est également évoquée. Mise en place au sommet de Luxembourg de novembre 1997, la SEE sert aujourd'hui de cadre aux politiques de l'emploi menées par chaque Etat membre de l'Union européenne.
En 30 ans, loin d'avoir été systématiquement substitués les uns aux autres, les dispositifs mis en place dans le cadre des politiques de l'emploi successives ont souvent été ajoutés les uns aux autres. Si ce phénomène laisse penser que peu d'entre eux ont été jugés absolument inefficaces ou contre-productifs, il conduit également à conclure qu'aucun n'a démontré une capacité absolue à résoudre le problème du chômage. Sans éluder la question de l'évaluation, les auteurs de l'ouvrage évitent cependant toute conclusion définitive à ce sujet. Au terme de leur analyse, ils tiennent néanmoins pour acquis, :
- que la croissance économique, qui reste un facteur essentiel pour favoriser la création d'emplois, peut voir ses effets stimulés par des adaptations structurelles appropriées ;
- que les dispositifs en place ayant produit l'essentiel de leurs effets, il ne faut pas en attendre à l'avenir des résultats supplémentaires très notables ;
- que la moindre progression de la population active ne va pas résoudre le problème du chômage du fait d'une compensation probable de la baisse des arrivées sur le marché du travail par les variations du niveau de l'activité ;
- que l'évolution de la productivité et ses implications sur l'emploi demeurent difficiles à apprécier.
Les auteurs
Une quinzaine d'auteurs ont participé à la rédaction de cet ouvrage sous la coordination de Christine Charpail, Norbert Holcblat et Frédéric Lerais de la DARES (Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques). Créée en 1993 au sein du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, la DARES est chargée de collecter, d'analyser et de diffuser les données statistiques sur le travail, l'emploi, le chômage et la formation professionnelle.
Sommaire (extraits)
I. 1970-2003 : le chômage en héritage
Trente ans de changement
Inversion de croissance et transformations sectorielles
Les politiques économiques : un temps de retard
Les quatre points cardinaux de la politique économique
Les transformations de la population active
L'emploi, témoin du déclin industriel
Les nouvelles formes d'emploi
II. Problématiques et champs des politiques de l'emploi et du marché du travail
Réponses aux situations concrètes et activation des dépenses
Les objets de la politique de l'emploi
La politique française dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi
III. Les politiques de l'emploi et du marché du travail en perspective
La politique de l'emploi durant la période d'expansion
L'essor des politiques d'emploi après 1974
1981-1986 : du volontarisme à la rigueur
1986-1992 : le choix de politiques ciblées
Le basculement vers les mesures générales de baisse du coût du travail
1993-1997 : généralisation des subventions à l'emploi
Les mesures du gouvernement de Lionel Jospin
Priorité à l'emploi marchand et remise en cause des 35 heures
IV. Les politiques dirigées vers les personnes en difficulté
1. Les mesures du secteur marchand
Le CIE : un dispositif de plus en plus ciblé sur les personnes en grande difficulté
Développement des formations en alternance et baisse de la part des jeunes les moins qualifiés
CIE et contrat de qualification : un impact positif sur l'accès à l'emploi
Dispositifs et comportements des entreprises : quels effets sur l'emploi ?
2. Les mesures du secteur non marchand
Des aides à l'embauche pour les personnes en difficulté
Un effet significatif sur l'évolution de l'emploi
3. Accompagnement et formation des jeunes et des chômeurs
Le programme Trace
L'"accompagnement"des chômeurs et le PARE-PAP
4. Les incitations individuelles à l'emploi
V. Les mesures générales en faveur de l'emploi
1. Les allègements généraux de cotisations sociales employeurs
2. La réduction de la durée du travail : une longue histoire
Les lois "Aubry"
350 000 emplois créés de 1997 à 2002
Le point de vue des salariés
La loi "Fillon"
3. La création d'activités
Le développement des services aux particuliers
L'aide à la création d'entreprise
Conclusion / Entre espoirs et incertitudes
Quatrième de couverture (extrait)
Cet ouvrage propose un bilan complet de ces politiques depuis le premier choc pétrolier.
Quels sont les fondements des politiques de l'emploi et du marché du travail ? Comment ont-elles évolué ? Comment sont-elles coordonnées au niveau européen ? Comment s'articulent-elles avec la gestion macroéconomique ? Quels en sont les coûts et les bénéficiaires ? Quels effets produisent-elles sur l'emploi et le chômage à court et à moyen terme? Que deviennent les personnes ayant bénéficié des différentes mesures ? Comment les entreprises utilisent-elles ces dispositifs ? Comment les débats essentiels en la matière évoluent-ils ?
