L'ouvrage
Du Traité de Westphalie, en 1648, jetant les bases du droit international moderne par la signature d'une série de traités bilatéraux reconnaissant la souveraineté des Etats tout en mettant fin à la Guerre de Trente ans, au Congrès de Vienne, en 1815, qui réorganise l'Europe après l'aventure napoléonienne, la diplomatie est restée globalement la même. Depuis la fin du XIX° siècle, les questions économiques ont pris une part croissante dans les négociations internationaux. Les acteurs, parmi lesquels on ne comptait alors que des Etats souverains, ont, outre les relations bilatérales, développé une diplomatie collective. C'est la définition minimale du multilatéralisme, une "coopération entre plus de deux acteurs institutionnels dans le domaine international", ainsi que l'établit Maurice Vaïsse dès les premières pages de cet ouvrage collectif de réflexion sur la question du multilatéralisme.
Si le Congrès de Vienne est couramment retenu comme étant la première manifestation du multilatéralisme contemporain, c'est cependant dans la seconde moitié du 19ème siècle que se concrétise cette nouvelle forme de relations internationales. L'avènement du télégraphe, puis du téléphone, rend nécessaire la création de standards internationaux. Les échanges se multiplient, dans cette période qualifiée il y a quelques années de "première mondialisation" par Suzanne Berger. Les premières organisations internationales voient le jour, en matière de postes et de télécommunications. C'est aussi l'époque des premières conférences internationales sur la paix et le désarmement. Toutefois, le multilatéralisme connaît un véritable essor entre les deux guerres mondiales. Sous l'impulsion du président Wilson est créée la Société des Nations (SDN), qui entraîne l'apparition des experts dans le jeu international. Peu de temps après, l'Organisation internationale du travail (OIT) voit le jour. Le multilatéralisme prend une dimension nouvelle. "Une négociation entre deux Etats ne suffit pas à faire du multilatéralisme. Il faut y ajouter une dose d'institutionnalisation, c'est-à-dire de procédures acceptées, tendues vers la réalisation d'objectifs plus ou moins partagés" (p. 147), comme le souligne Guillaume Devin.
Le mouvement amorcé à partir de 1920 explose après la Seconde Guerre mondiale, créant un paysage très dense des formes de multilatéralisme. Au niveau mondial, deux types d'organisations voient le jour.
D'une part, l'Organisation des Nations Unies succède à la Société des Nations. Une kyrielle d'agences spécialisées est créée dans son sillage. D'autre part, le système économique et financier dispose de ses propres instances, le Fonds monétaire international (FMI), la Banque internationale de reconstruction et de développement (BIRD, plus couramment appelée Banque mondiale) et, plus tard et dans un autre contexte, l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Ces structures fortement institutionnalisées, administrées par des fonctionnaires spécialisés, voient éclore une diplomatie renouvelée, qui porte à la fois sur le contenu des dossiers et sur la forme des négociations, à quoi il faut ajouter ce que Delphine Placidi baptise une "diplomatie de la nomination" (p. 102), chaque Etat voulant placer ses ressortissants aux postes clés. En parallèle, à partir de la conférence de 1968 sur les Droits de l'Homme, s'impose un mécanisme plus souple, celui des conférences et des sommets internationaux. Ils marquent la "volonté politique de se saisir d'une problématique spécifique aux dimensions globales", selon les termes de Charles Tenenbaum (p. 76). Moins rigides que les organisations internationales, ces conférences et ces sommets connaissent eux aussi des degrés d'institutionnalisation variables. Certaines conférences, à l'image de celle toujours en cours sur le changement climatique, sont en effet beaucoup plus formelles que le simple groupe de contact, avec un nombre de participants réduits et une prise décision rapide, à l'image de ceux qui se constituèrent pour régler les questions soulevées par la guerre du Kosovo ou le possible armement nucléaire de la Corée du Nord.
A ce paysage déjà complexe, il faut ajouter le développement, depuis les années 50, du multilatéralisme régional. Sur tous les continents ont en effet fleuri des structures de coopération entre Etats d'une même région. La plus connue et la plus aboutie est sans conteste l'Union européenne, qui se situe désormais au-delà de la stricte organisation internationale, création sui generis à mi-chemin entre un Etat et une coopération interétatique. Mais d'autres ensembles, en Asie, en Afrique ou en Amérique, ont été créés par les Etats, traduisant "l'intensification des interactions entre les acteurs d'une même région", selon l'analyse de Mélanie Albret (p. 43). En mettant l'Union européenne à part, Mélanie Albret identifie deux phases majeures d'édification de ces ensembles régionaux. La première vague (Ligue Arabe en 1947, puis Organisation de l'Union africaine, Association des nations de l'Asie du Sud-Est, Organisation des Etats américains) est caractérisée par un prudent intergouvernementalisme. Ces organisations tombent progressivement en désuétude. A partir des années 70, le néorégionalisme entraîne un second mouvement, sans jamais remettre en cause la souveraineté nationale. Beaucoup de ces entités ont débordé de leurs objectifs initiaux, certains se dotant de forces armées d'intervention ou jouant un rôle autant politique qu'économique.
Le dernier élément en date qu'il faut prendre en compte pour saisir les contours du multilatéralisme réside dans la nature des acteurs. Ne désignant initialement qu'un processus interétatique, le multilatéralisme peut aujourd'hui s'entendre également comme le dialogue permanent entre différentes catégories d'acteurs. En effet, le jeu international n'est plus le seul fait de puissances souveraines. Les syndicats les premiers se sont constitués, dès la fin de la seconde guerre mondiale, en interlocuteurs au niveau mondial à travers deux associations, l'une communiste et l'autre non communiste, aujourd'hui rassemblée en une seule. Depuis, organisations non gouvernementales, entreprises, groupes politiques et lobbies sont devenus des parties prenantes des négociations et des programmes internationaux, faisant de l'Etat une catégorie d'acteurs parmi d'autres.
Le multilatéralisme, notion apparemment bien comprise, recouvre donc des réalités multiples, encore complexifiées par la fin de la guerre froide. La chute de l'Empire soviétique a en effet ouvert la voie à des alliances, militaires ou diplomatiques, beaucoup plus mouvantes qu'auparavant. Certains Etats peuvent désormais voter ensemble au sein de certaines instances mais poursuivre des objectifs divergents dans d'autres secteurs. Aucun, toutefois, ne semble véritablement remettre en cause le multilatéralisme, si ce n'est les Etats-Unis. Il n'y a guère, en effet, que pour l'hyperpuissance que se pose la question de savoir si elle est "pour" ou "contre" le multilatéralisme. Or, cette question est complexe, comme le démontre la contribution de Pierre Melandri. L'unilatéralisme est inscrit dans le code génétique des Etats-Unis, qui, jusqu'à leur entrée tardive en guerre en 1917, s'occupent peu des affaires du monde. Ils portent certes la création de la SDN, mais le retour des républicains au pouvoir au début des années 20 donne un coup d'arrêt à cette politique ouvertement multilatérale. Tout au long de la Guerre Froide, le multilatéralisme apparent des Etats-Unis servira surtout à souder un camp occidental en opposition à l'URSS.
Pour Pierre Melandri, il s'agit moins d'un réel multilatéralisme que de la prise en compte permanente du point de vue de leurs alliés afin de les ménager. Des années 70 aux années 2000, le multilatéralisme sera considéré par les Américains moins comme une fin en soi que comme l'un des instruments de la politique internationale. Les huit années de mandat de George W. Bush, enfin, marquent un net retour vers l'unilatéralisme (entrée en guerre sans passer par l'ONU, refus de ratifier certains traités comme celui créant la cour pénale internationale ou le Protocole de Kyoto…).
Pourtant, comme le souligne la contribution de Jacques Le Cacheux, la mondialisation crée des questions politiques nouvelles qui ne pourront être résolues au seul échelon national. La régulation économique, l'organisation des services publics à travers un système fiscal et la redistribution des richesses, trois missions traditionnelles de l'Etat moderne, sont de plus en plus complexes dans un schéma de concurrence entre les systèmes nationaux. Un dialogue approfondi entre les Etats pour trouver de nouvelles réponses à ces enjeux apparaît donc indispensable.
De plus, Jacques Le Cacheux souligne que certaines problématiques, générées par la mondialisation, ne peuvent trouver de réponses qu'au niveau supranational. Ainsi les normes prudentielles dans la finance, indispensables pour éviter des crises à contagion rapide, ou la protection de la propriété privée (en particulier intellectuelle et industrielle) ne peuvent-elles être correctement garanties au niveau d'un seul pays. Il en va de même des biens publics mondiaux, menacés par les crises environnementales et que seules des décisions partagées par le plus grand nombre d'Etats pourront protéger. La fin de la Guerre Froide, qui a donné le coup d'envoi d'une mondialisation accélérée, rend plus que jamais nécessaires des politiques globales. Le multilatéralisme impliquant que ces politiques soient bâties par un consensus entre les Etats est le seul à même de construire ces réponses nouvelles.
Les auteurs
Bertrand Badie est professeur des universités à l'IEP de Paris (Sciences Po), auteur d'ouvrages de référence sur les relations internationales. Il codirige L'Etat du monde aux éditions La Découverte et codirige avec Guillaume Devin, la série « Textes à l'appui/Relations internationales » , créée en 2007. Guillaume Devin est professeur de science politique à l'Institut d'études politiques de Paris et membre du Laboratoire d'analyse des systèmes politiques de Paris-X Nanterre (associé au CNRS). Ses travaux portent sur les relations internationales. Il a notamment publié L 'Internationale socialiste. Histoire et sociologie du socialisme international (Presses de la FNSP, 1993), La Construction européenne (en collaboration avec Guillaume Courty, La Découverte & Syros, « Repères », 2001) et Faire la paix (Pepper 2005).
Table des matières
Avant-propos, par Bertrand Badie et Guillaume Devin
Chapitre 1. Formes
1. Une invention du XIXe siècle, par Maurice Vaïsse
2. De 1945 aux années 1980 : une efflorescence sur fond de Guerre froide et de décolonisation, par Pierre Grosser
3. Les formes régionales du multilatéralisme : entre incertitudes conceptuelles et pratiques ambiguës, par Mélanie Albaret
4. Alliances militaires et sécurité collective : contradictions et convergences, par Alexandra de Hoop Scheffer
Chapitre 2. Dynamiques
5. Une diplomatie globale : conférences et sommets mondiaux, par Charles Tenenbaum
6. La transformation des pratiques diplomatiques nationales, par Delphine Placidi
7. Le développement de la production normative : vers un « ordre juridique international » ?, par Emmanuel Decaux
8. Le Conseil de sécurité des Nations unies : entre représentativité et efficacité, par Ronald Hatto et Nicolas Lemay-Hébert
Chapitre 3. Défis
9. Le multilatéralisme est-il fonctionnel ?, par Guillaume Devin
10. L'entrée en jeu d'acteurs non étatiques pour un multilatéralisme « par le bas », par Marie Törnquist-Chesnier
11. Mondialisation et multilatéralisme économique au début du XXIe siècle, par Jacques Le Cacheux
12. Les États-Unis : la continuation de l'unilatéralisme par d'autres moyens ?, par Pierre Melandri
13. Le défi de la puissance, par Bertrand Badie
Annexes - Liste des auteurs
Quatrième de couverture
Réalité protéiforme des échanges internationaux, le multilatéralisme est passé dans le langage courant : ONU, OMC, Banque mondiale font régulièrement l'actualité. Les diplomaties ont appris à s'y plier, mais aussi à en tirer profit. Les ONG, les médias, mais aussi les grandes entreprises s'y intéressent de plus en plus, jusqu'à modifier en profondeur l'ordinaire de la vie internationale.
Cependant, la littérature sur le sujet est pauvre : en France, comme aux Etats-Unis, aucun titre ne traite de toutes les dimensions de ce phénomène.
Aussi cet ouvrage clair et pédagogique vise-t-il deux objectifs. D'une part, faire le tour de la question en proposant une somme d'éclairages critiques et transversaux à partir de treize contributions rédigées par des spécialistes de science politique, d'histoire, de droit et d'économie. D'autre part, dégager des pistes de réflexion sur le sens que revêt le multilatéralisme dans le système mondial de l'après-bipolarité aux prises avec des modes renouvelés de conflictualité.
