L'étatisation des grandes entreprises industrielles

 

Le débat étatisation/nationalisation

En France, trois grandes phases d'expansion du secteur public peuvent être distinguées :

-    en 1936, le Front populaire nationalise les compagnies ferroviaires régionales et les regroupe en créant la SNCF ;

-    à la Libération, le Gouvernement Provisoire met en œuvre un vaste programme de nationalisations afin de donner aux pouvoirs publics le contrôle des secteurs jugés essentiels pour reconstruire l'économie (industrie et secteur financier notamment) ;

-    en 1982, le gouvernement de Pierre Mauroy nationalise un grand nombre de groupes industriels et financiers afin de mener une politique industrielle et sociale dont les entreprises publiques seraient un moteur.

De manière schématique, il existe en effet deux conceptions principales du transfert d'une entreprise du secteur privé vers le secteur public : l'étatisation et la nationalisation. La première répond à la seule volonté de transférer à l'Etat la propriété d'une entreprise dont le secteur d'activité constitue un axe stratégique de la politique industrielle nationale (secteur ferroviaire, énergétique…) ; la seconde conception dépasse cette seule vision stratégique et vise à introduire les règles de démocratie participative au sein de l'entreprise en cause. Dans ce but, des règles assurant la participation effective de tous les acteurs de l'entreprise (salariés, représentants de l'Etat, syndicats) sont mises en place.

En faisant le choix de l'étatisation des entreprises opérant dans les secteurs clés pour la reconstruction économique, le gouvernement de l'après guerre semble donc avoir laissé de côté les questions relatives à la gouvernance des entreprises en cause. Ainsi, aucune réglementation relative aux pouvoirs ou à la composition du Conseil d'administration n'a été adoptée. Or, ces lacunes vont être lourdes de conséquences sur la gestion des entreprises publiques.

Ainsi, dès la fin des années 1960, le rapport Nora (avril 1967) allait mettre en lumière les dysfonctionnements inhérents au mode de gestion des entreprises publiques : absence de contrôle régulier, absence d'objectifs, confusion des tâches… Sur ce fondement, le rapport préconisait de nombreuses réformes dans la gouvernance des entreprises publiques principalement centrées sur la clarification des rapports entre les entreprises publiques et la tutelle. L'instrument privilégié de ces rapports est la passation de contrats avec l'Etat. Les missions de services publics étant clairement définies et prises en charge par l'Etat, il devient possible de demander aux entreprises publiques de viser à l'équilibre de leurs comptes.

Par la suite, les critiques effectuées par le rapport Nora allaient être confortées par la théorie économique.

  La remise en cause théorique de l'intervention de l'Etat dans le secteur économique

Renouvelée par la nouvelle école de Cambridge et la "théorie des choix publics", l'analyse néo-classique montre que, si l'intervention de l'Etat s'avère nécessaire pour remédier à certaines défaillances du marché, il n'est pas certain néanmoins qu'elle atteigne ses objectifs. Cela s'explique soit par la logique des acteurs, soit par les modalités de leur action.

Ainsi, Buchanan et Tullock (1962) soulignent les fonctionnaires chargés de définir les politiques publiques peuvent chercher à satisfaire leur propre fonction d'utilité plutôt que de travailler à l'intérêt général. Dans le même ordre d'idées, la "théorie de la capture" développée par Stigler (1971) tend à montrer que l'action règlementaire des pouvoirs publics serait influencée par les producteurs au profit de leurs intérêts contre ceux des consommateurs : le contrôle d'un producteur par l'Etat serait alors propice à ce type de comportement du fait de la communauté d'intérêt entre l'entreprise et son actionnaire public. Enfin, de manière très smithienne, il est fait remarquer que l'Etat ne dispose pas nécessairement de toutes les informations pour procéder à une allocation optimale des ressources, voire que cette allocation peut être biaisée par des considérations politiques.

D'une manière générale, cela signifie que les défaillances du marché ne sont plus niées, mais que l'efficacité de l'intervention de l'Etat doit être vérifiée. A défaut on peut craindre que le remède soit pire que le mal.

La dégradation de la situation du secteur public dans certains pays européens, dont la France, semble renforcer la pertinence de ces critiques. Les entreprises publiques souffriraient en effet d'une carence structurelle de productivité, comme Jean-Jacques Santini (1986) a tenté de le montrer en étudiant la rentabilité relative des secteurs public et privé au Royaume Uni dans les années 1960. Pour Robert Bacon et William Eltis (1978), cette rentabilité médiocre pénaliserait la croissance de l'ensemble de l'économie, notamment parce que les besoins de financement du secteur public évincent les besoins de financement privés.

Malgré ces analyses et au moment où Mme Thatcher s'engageait dans une vaste politique de privatisation, le Gouvernement Mauroy a décidé d'élargir le champ des entreprises nationalisées (1982). Il s'agissait de poursuivre le projet de Jean Jaurès d'introduire "la démocratie dans l'entreprise". Celle-ci sera organisée autour de la présence des représentants des salariés au sein des Conseils d'administration, à parité avec, d'une part, les représentants de l'Etat et, d'autre part, les représentants des usagers. On se rapprochait ainsi du système allemand de la cogestion dont il faut se souvenir qu'il ne fut élargi aux entreprises privées de plus de 2000 salariés qu'en 1976.

Les difficultés rencontrées par les entreprises publiques semblent en effet largement provenir des lacunes qui affectent le mode de gouvernance de ces entreprises.

 

L'Etat : un actionnaire paradoxalement impuissant

 

Dans quelle mesure peut-on dire que les difficultés des entreprises publiques à équilibrer leurs comptes proviennent des lacunes qui affectent leur mode de gouvernance ?

  Des modalités d'action contraignante

Les entreprises publiques sont soumises à un contrôle de l'Etat qui s'exerce à travers le système de la tutelle. Or, il s'agit là d'un système complexe qui fait intervenir différentes autorités selon l'opération concernée :
 

Les entreprises publiques peuvent également être soumises au contrôle d'organes spécialisés (Commission centrale des marchés par exemple).

Or, la multiplicité de ces organes de décision, de suivi et de contrôle rend l'organisation de l'Etat actionnaire hétérogène et favorise la dilution des responsabilités. De plus, certaines instances sont devenues purement formelles à l'instar des Commissaires du gouvernement institués en 1935 pour représenter les ministères techniques au sein des conseils d'administration. Le rapport Arthuis-Belot-Marini (1994) a exposé ces difficultés : "alors que les moyens mis en œuvre pour exercer le contrôle au nom de l'Etat sont multiples, ils demeurent parcellaires… Dépourvu de coordination, le système n'apporte pas à l'Etat le niveau de sécurité correspondant à sa puissance et aux enjeux".

Par ailleurs, la gestion patrimoniale de l'Etat est soumise à des règles contraignantes. Ainsi, les procédures de cessions de participations sont définies par un cadre législatif et règlementaire très précis, indispensable à la protection des intérêts publics, mais qui rend l'Etat peu manoeuvrant lorsque les entreprises publiques souhaitent participer à l'évolution de leur environnement concurrentiel. La présence de l'Etat entraîne ainsi des incertitudes et des réticences pour des partenaires éventuels, comme l'a montré l'échec du rapprochement entre Renault et Volvo en 1995. La gestion des ressources humaines est également rendue particulièrement difficile par le fait que la plupart des employés des entreprises publiques bénéficient du statut de la fonction publique et de l'ensemble des protections qui lui sont attachées.

Enfin, et contrairement aux actionnaires de droit commun, l'actionnaire public qui apporte son soutien financier à une entreprise est soumis à l'article 92 du traité de Rome relatif aux aides d'Etat. L'apport est considéré comme une aide si la Commission estime qu'un actionnaire "avisé" placé dans les mêmes circonstances ne l'aurait pas réalisé. Elle peut alors refuser l'aide ou l'accepter sous condition (cas de l'apport de 12 milliards de francs consenti à Renault par l'Etat en 1987 ou encore de l'aide apportée par l'Etat à l'entreprise Alstom en 2003).

Une carence de stratégie

L'approche stratégique s'appuie sur deux éléments : la définition d'un objectif et la programmation des moyens nécessaires pour l'atteindre. Dans ce processus, le poids des actionnaires dominant est décisif. Or, l'Etat peine à jouer ce rôle de stratège dans la mesure où il ne peut faire abstraction du fait qu'il est la puissance publique, c'est-à-dire un intervenant aux objectifs multiples et dont les décisions résultent d'un processus d'essence politique.

En effet, l'Etat poursuit d'autres objectifs que la seule gestion de son patrimoine, comme l'aménagement du territoire, la recherche scientifique, l'indépendance nationale, l'emploi… Ces préoccupations sont des facteurs déterminants dans le processus de décision des entreprises publiques et peuvent expliquer la poursuite d'activités déficitaires, l'entretien de sureffectifs structurels (SNCF), le choix d'investissements non rentables (TGV méditerranée, TGV Est, canal Rhin-Rhône…) ou très coûteux (Concorde, Rafale…), ou encore des expansions à contre-cycle (Crédit lyonnais). L'Etat poursuit également des objectifs de nature sociale, notamment en période d'augmentation du chômage. Ainsi, jusqu'en 1984, la Régie nationale des usines Renault a fait fonction de "vitrine sociale de la France", au prix d'un déficit de compétitivité à l'égard de ses concurrents.

Par ailleurs, le poids des organes sociaux dans les entreprises publiques complique encore l'action de l'Etat actionnaire. En effet, la loi de démocratisation du secteur public du 26 juillet 1983 prévoit l'élection de représentants des salariés au Conseil d'administration, ce qui a pour effet de transformer celui-ci en succédané du Comité d'entreprise. Les débats y perdent donc leur caractère confidentiel, ce qui rend difficile la tâche des représentants de l'Etat qui voudraient critiquer la stratégie de l'entreprise.

Enfin, la plupart des dirigeants des entreprises publiques sont nommés par décret en Conseil des ministres, ce qui leur confère une légitimité de nature politique opposable aux autorités de tutelle.