Synthèse
Déroulé du chapitre :
Question 1. Comment l'environnement peut-il devenir un objet d'action publique ?
Question 2. Comment les pouvoirs publics peuvent-ils lutter contre le changement climatique ?
Question 3. Quelles sont les limites et les contraintes de l'action publique pour l'environnement ?
Le réchauffement climatique est lié à l'emission de gaz à effets de serre (GES), résultant en grande partie de nos modes de production et de consommation selon les experts. Ces emissions sont considérées par la théorie économique comme des externalités négatives, c'est à dire des conséquences involontaires de l'action d'un agent économique sur un autre sans transaction monétaire. Or, le marché est défaillant en présence d'externalités : les pouvoirs publics ont donc toute légitimité pour intervenir et corriger la situation en diminuant cette pollution.
Les instruments de la politique climatique reposent sur trois grands mécanismes : la contrainte (pour les normes et les réglementations), l'incitation (pour les taxes et les subventions) et la négociation (pour les marchés de quotas d'emission). Quelque soit l'instrument choisi, diminuer la pollution liée aux activités économiques nécessite des changements de comportements, des investissements, donc représente des coûts pour les agents à l'origine de cette pollution. C'est pourquoi ces instruments vont être plus ou moins efficaces, en fonction du type de pollution ou d'acteurs impliqués.
I) Lutter par la contrainte : la réglementation
Les pouvoirs publics peuvent d'abord définir et mettre en place des normes environnementales pour contraindre les acteurs économiques à modifier leurs comportements. On distingue quatre catégories de normes environnementales : les normes de qualité (qui définissent une concentration maximale de polluant contenue dans un produit par exemple), les normes de produit (qui définissent les caractéristiques d'un produit fini) les normes de procédé (qui imposent les techniques à utiliser par les producteurs pour diminuer la pollution) et les normes d'emission (qui déterminent une valeur limite de polluant émis).
La réglementation est un instrument relativement simple à mettre en œuvre mais son efficacité repose d'abord sur la possibilité de définir des normes pertinentes (suffisamment contraignantes pour diminuer effectivement la pollution, mais qui restent « atteignables » par les agents qui polluent). La réglementation soulève donc un problème d'information. Il est en effet nécessaire de disposer d'informations précises et objectives, ce qui est parfois difficile. Son efficacité repose également sur la possibilité de contrôler l'application effective de ces normes et d'appliquer, si elles ne sont pas respectées, une sanction suffisamment dissuasive (d'un montant qui doit par exemple être supérieur à celui de l'investissement ou des changements à apporter dans le but de respecter ces normes). Enfin, pour ne pas impacter la concurrence ou créer des inégalités entre les pollueurs, une norme est d'autant plus juste et efficace qu'elle nécessite, pour être respectée, un investissement ou un coût équivalent pour tous les acteurs concernés.
II) Lutter par l'incitation : les taxes et les subventions
Un autre instrument utilisé par les pouvoirs publics repose sur l'incitation. Il ne s'agit plus de contraindre les agents à respecter un seuil de pollution défini mais de les inciter financièrement à modifier leurs comportements. Des taxes vont alors sanctionner les activités polluantes alors que des subventions viennent récompenser les actions préservant l'environnement. La théorie économique nomme ce mécanisme « internalisation des externalités » ou on parle également de « taxe pigouvienne ».
En effet, en présence d'externalités négatives, les quantités produites par les agents auront tendance à être trop importantes puisque les coûts liés à la baisse du bien-être et à la dépollution ne seront pas pris en charge par les pollueurs. Inversement, les externalités positives sont souvent sous-produites puisque les agents qui en sont à l'origine ne sont pas récompensés. Les pouvoirs publics peuvent alors remédier à cette défaillance en internalisant les externalités, c'est à dire en intégrant ces coûts ou ces avantages induits dans les calculs des agents économiques par la taxe, pour inciter ces derniers à produire moins (dans le cas d'externalités négatives) ou en plus grande quantité (dans le cas d'externalités positives) par les subventions.
On retrouve ce mécanisme dans le système du « bonus-malus écologique » concernant l'achat de voitures neuves en France. Les consommateurs vont alors être taxés pour l'achat d'une voiture polluante, alors qu'ils bénéficiront de subventions pour l'achat d'une voiture électrique par exemple. Les producteurs sont également incités à modifier leurs comportements puisqu'ils auront alors intérêt à rediriger leur production vers des modèles plus « propres » qui deviennent plus intéressants pour leurs clients.
La fiscalité écologique comporte un intérêt majeur pour les pouvoirs publics, car, en plus de ces changements de comportements, ils pourront compter sur de nouvelles recettes fiscales permettant de financer d'autres mesures écologiques par exemple ou de diminuer d'autres impôts. C'est ce que l'on appelle le « double dividende ».
Les subventions à l'innovation environnementale quant à elles, permettent, en plus de leur efficacité écologique, de générer des externalités positives favorable à la croissance économique.
Ces instruments sont, en plus d'être incitatifs, plus « souples » que la réglementation car ils laissent, en théorie, aux acteurs une marge de manœuvre plus grande, en fonction de leurs propres coûts à dépolluer ou à investir.
III) Lutter par la négociation : les marchés de quotas d'émission
Enfin, les pouvoirs publics peuvent instaurer des marchés de quotas d'émission de gaz à effet de serre afin de diminuer la pollution en utilisant les mécanismes de marché.
Des « permis à polluer » en quantité limitée (quotas) sont attribués aux entreprises qui polluent en fonction de leurs caractéristiques. Si une entreprise parvient à polluer moins, elle pourra alors revendre sur un marché les quantités « inutilisées », si elle pollue plus que la quantité permise, elle devra alors acheter des « permis » supplémentaires. La confrontation de l'offre et de la demande de permis fait émerger un prix de marché.
L'incitation à changer de comportement repose alors sur le niveau du prix ainsi fixé sur le marché. Une entreprise ne sera incitée à émettre moins de GES qu'à condition que le coût des investissements liés à la dépollution soit inférieur au prix auquel elle pourrait acheter de nouveaux permis.
Ce type de marché constitue en théorie une mesure incitative équivalente à une taxe carbone ; elle aboutit au même résultat de réduction des émissions. Cependant, il peut être plus efficace si l’Etat ne connaît pas le coût de réduction des émissions pour les entreprises car il va permettre à chaque entreprise de gérer le plus efficacement pour elle la pollution, soit par un échange de quotas soit en faisant l’effort de la réduire.
Un tel marché existe depuis 2005 au niveau européen, pour les emissions de CO2, le Emissions Trading Scheme ou ETS, mais dont l'efficacité est restée cependant limitée jusqu'à aujourd'hui. Ce marché du carbone européen a en effet souffert dès sa création de défauts et n’a pas réussi à véritablement inciter les entreprises à réduire leurs émissions du fait principalement d'un prix de marché du CO2 trop bas pour remplir sa mission.
On peut expliquer cette insuffisance du prix par deux raisons principales. La première est que lors de la mise en place de ce marché, les quotas alloués aux entreprises ont été trop « généreux » par rapport aux quantités réelles de CO2 émises. Les entreprises, ayant peu d'efforts à fournir pour atteindre cet objectif n'ont donc pas beaucoup alimenté la demande de permis sur le marché, ce qui a contribué à maintenir le prix à un niveau trop bas. La crise économique de 2009, plus tard, entrainant la diminution de la production de bon nombre d'entreprises polluantes a encore renforcé cette tendance. Pour corriger ces dysfonctionnements, l'Union européenne a mis en place en 2018 une politique de diminution des quotas, en espérant que le prix remonte à un niveau supérieur à 30 euros, prix minimum théoriquement pour être assez incitatif.