L’évolution récente des dépenses publiques

En 2024, les dépenses publiques  sont en hausse de 4,0% (+ 64 milliards d’euros) par rapport à 2023 (en valeur ; voir plus bas) et s’élèvent à 1672 milliards, soit 57,0% du PIB. Comme on le voit dans le graphique ci-dessous, toutes les composantes de la dépense publique sont en hausse, à part les dépenses de soutien aux affaires économiques (correspondant au soutien massif de l’Etat lors de la crise sanitaire, puis de la crise de l’énergie, recouvrant notamment les subventions aux entreprises). La rubrique « autres fonctions » fait référence aux  fonctions de services généraux des administrations publiques, d’ordre et de sécurité publics, de protection de l’environnement, de logement et d’équipement collectifs, de loisirs, de culture et de culte.

Le principal facteur explicatif à ces hausses est l’inflation sur la période récente. La hausse des prix à la consommation en 2023 (+4,9%) et en 2024 (+2,0%) alourdit les dépenses publiques pour plusieurs raisons : la forte inflation a conduit à revaloriser le point d’indice de l’ensemble des agents publics en juillet 2023, certaines dépenses comme les prestations sociales sont souvent indexées sur l’inflation passée, et enfin l’inflation renchérit le coût d’achat des administrations.

En 2024, les principaux postes de la dépense publique sont la protection sociale (41% des dépenses, soit 693 milliards d’euros) et la santé (16%, soit 261 milliards d’euros).

L’augmentation des dépenses de protection sociale est principalement liée aux pensions de retraite qui ont augmenté de 6,2% entre 2023 et 2024. Les prestations de retraite bénéficient de la revalorisation de 5,3% pour le régime de base en janvier 2024 et de l’effet de revalorisation des pensions complémentaires de 4,9% au 1^er novembre 2023.

Les dépense de santé ont augmenté de 11 milliards par rapport à 2023 (+4,6%), tirées par la progression des rémunérations de 3,7% à l’hôpital et à la forte hausse des prestations sociales de santé marchande.

Au niveau de l’hôpital, ces dépenses ont augmenté de 6 milliards pour atteindre 109 milliards en 2024. Cela s’explique avant tout par la hausse des rémunérations des personnels de santé (+2 milliards) du fait des mesures générales concernant les agents publics en 2023 et 2024, et par l’augmentation des achats de l’hôpital, avec la hausse du volume des soins hospitaliers dans le public.

Au niveau des prestations de santé marchande, la hausse découle en premier lieu d’une augmentation du volume des consommations de soins de médecins spécialistes ainsi que de revalorisations tarifaires intervenues en 2023 et 2024, notamment celle de la consultation de médecin généraliste passée de 25 euros à 26,5 euros en novembre 2023, puis à 30 euros fin 2024.

Questions :

1- Comment ont évolué les dépenses des administrations publiques depuis 2014 ?

2- Expliquez pourquoi l’inflation alourdit la dette publique.

3- Pourquoi les dépenses de protection sociale augmentent-elles ?

4- Comment expliquer l’augmentation récente des dépenses de santé ? 

• Connaître les principaux postes de la dépense publique.

• S’interroger sur les principaux facteurs d’évolution de la dépense publique sur la période récente.

• Dépenses publiques : Les dépenses publiques sont les dépenses effectuées par l’Etat, les administrations de sécurité sociale, les collectivités territoriales et les administrations et organismes qui leur sont attachés. En 2023, les dépenses de l’Etat représentaient 34% du total des dépenses, celles des administrations de sécurité sociale 46%, et celles des collectivités territoriales 20%.

• Dépenses publiques en volume : La croissance en valeur (ou en « euros courants ») des dépenses publiques est la mesure la plus simple. Mais elle n’est pas la plus pertinente car certaines dépenses publiques dépendent de l’évolution des prix. C’est la raison pour laquelle il faut la corriger de l’impact de l’inflation, et donc la mesurer en volume (ou en « euros constants »). Le taux de croissance en volume des dépenses est alors égal à leur taux de croissance en valeur, duquel on déduit l’indice d’évolution des prix (le « déflateur »). Même si le choix du déflateur n’est pas évident, on retient généralement l’indice des prix à la consommation qui a l’avantage d’être bien connu. Au-delà des mesures en valeur ou en volume, un autre indicateur important est le taux de croissance des dépenses publiques en rapport avec celui du PIB. Si la croissance des dépenses publiques est supérieure à celle du PIB, il faut relever le taux de prélèvements obligatoires, au risque de dégrader la compétitivité du pays. Cela dit, comme la croissance des dépenses publiques est plus stable que celle du PIB, le rapport dépenses publiques/PIB tend mécaniquement à augmenter en période de ralentissement économique, et à diminuer quand l’activité économique est soutenue.

• Protection sociale : La protection sociale vise tous les mécanismes de prévoyance collective qui permettent aux individus de faire face aux risques sociaux, c’est-à-dire à  l’ensemble des situations qui sont susceptibles de mettre en danger la sécurité économique de l’individu ou de sa famille. Il s’agit de la vieillesse, des accidents du travail, de la maladie, de l’invalidité, du chômage, de la maternité, etc. La protection sociale va permettre de compenser la perte de revenu.

• Répartition des dépenses publiques : Les dépenses publiques peuvent se répartir par catégories d’administrations publiques. On distingue alors les dépenses de l’Etat, de la Sécurité sociale, et des collectivités territoriales. Les comparaisons internationales montrent que cette répartition est très différente d’un pays à un autre, notamment en fonction de son caractère fédéral ou non. Dans les pays organisés selon un mode fédéral, les dépenses des collectivités territoriales sont élevées, parfois supérieures à 40% du PIB (Belgique, Allemagne, Espagne). Ce n’est pas le cas en France (20% du PIB).

On peut aussi répartir les dépenses publiques par fonctions (défense, enseignement, santé…). Dans presque tous les pays européens, la part de la protection sociale dépasse la moitié des dépenses publiques. Comme on le verra plus bas, si le poids des dépenses publiques est plus important en France que dans la moyenne européenne, celle-ci se distingue surtout par une plus grande part des dépenses de retraite et de santé (les retraites représentent 14,5% du PIB en France et 11,8% dans la moyenne européenne ; la santé représente 11,8% du PIB en France et 10,0% dans la moyenne européenne).

On peut enfin répartir les dépenses par nature de celles-ci : rémunérations, achat de biens et de services, investissement, prestations sociales, charges d’intérêts, ….

La France est au deuxième rang de l’Union européenne pour le niveau de ses dépenses publiques en Europe en 2024 (57,1% du PIB), derrière la Finlande (57,6%). Les dépenses publiques des pays européens s’élèvent en moyenne à 49,6% du PIB de la zone euro, et à 49,2% du PIB de l’Union européenne. Et au niveau de l’OCDE, on observe que les dépenses des pays non européens sont souvent plus faibles que celles des pays européens (39,2 du PIB aux Etats-Unis, 47% au Royaume-Uni, 43,3% au Japon, 42,9% u Canada). Dans ces conditions, on peut considérer qu’il est souhaitable de réduire le niveau des dépenses publiques en France, sans pour autant que cette réduction soit brutale. Il suffit de se donner un objectif de croissance en volume des dépenses inférieur à la croissance potentielle, pour éliminer l’effet des variations conjoncturelles du PIB. 

La réduction relative de ces dépenses publiques peut se justifier en outre pour deux raisons essentielles.

La première raison est le poids des prélèvements obligatoires. Comme on le sait, il existe un taux maximal de prélèvements obligatoires au-delà duquel ceux-ci entraînent une baisse des recettes publiques (courbe de Laffer- voir la synthèse sur melchior- ci-dessous). Même s’il est difficile d’identifier les limites de l’imposition qui dépendent de nombreux facteurs spécifiques propres à chaque pays et variables dans le temps, il n’en reste pas moins que l’on peut raisonnablement considérer que le taux de prélèvements obligatoires de la France qui est plus élevé que dans la plupart des pays de l’OCDE nuit à la compétitivité des entreprises et à l’attractivité du territoire, sans compter les risques de fraude accentués par le développement des nouvelles technologies, et sans compter également la baisse du consentement à l’impôt de nos jours.

La deuxième raison repose sur l’examen de l’efficience des politiques publiques. Même si la qualité des services publics en France demeure globalement bonne, le pays est loin d’être dans la meilleure position des pays de l’OCDE concernant le niveau de vie (16^ème position pour le PIB/habitant en parité de pouvoir d’achat), le taux de chômage (26^ème), les inégalités (14^ème), ou encore au niveau de l’éducation le classement de l’enquête PISA en sciences (26^ème). Sans sombrer dans la facilité, et en s’appuyant notamment sur une note de France stratégie en 2014 (« Pourquoi les dépenses publiques sont-elles plus élevées dans certains pays ? »- Lire ci-dessous), il semble possible de dégager une « frontière d’efficience » caractérisée par les meilleurs rapports résultat global/dépenses, permettant de mesurer la distance de chaque pays par rapport à cette frontière. De ce point de vue, la France apparaît assez loin en ce qui concerne l’éducation, la santé, et dans une moindre mesure les retraites.

Questions :

1- Comment la France se situe-t-elle par rapport aux autres pays au niveau de l’importance de ses dépenses publiques ?

2- Expliquez la phrase soulignée

3- Pourquoi peut-on estimer qu’il est difficile de réduire les dépenses publiques en France ?

4- Qu’est-ce que la courbe de Laffer ?

5- Comment peut-on mesurer le degré d’efficience des politiques publiques ?

Entre 2014 et 2024, la structure des dépenses publiques par fonction est globalement stable.

La part de la santé  dans l’ensemble des dépenses publiques augmente le plus  pour toutes les fonctions (+1,3 point entre 2014 et 2024). En effet, la forte hausse des dépenses suite à la crise sanitaire ne s’est pas résorbée depuis, contrairement aux dépenses des affaires économiques. Ces dernières regroupent les aides économiques apportées aux entreprises et aux particuliers. Elles ont fortement augmenté suite à la pandémie de 2020 (bouclier tarifaire sur l’électricité et le gaz, etc.), mais ont reflué ensuite. En 2024, elles représentent 0,6 point de PIB de moins qu’en 2014, principalement du fait de la transformation du CICE  (qui était comptabilisé en dépense) en allègement de cotisations sociales (comptabilisé en moindres recettes).

La part consacrée à la défense augmente au total de 0,4 point, et celle de l’ordre et de la sécurité publics de 0,3 point, principalement depuis 2022.

La part de la protection sociale recule de 0,5 point entre 2014 et 2024. Ce recul combine une relative stabilité du poids des dépenses de retraite (+0,2 point), des reculs concernant celui des dépenses relatives à la famille (-0,4 point) et au chômage (-0,4 point), et des hausses pour la maladie (+0,4 point, principalement des indemnités journalières) et l’exclusion sociale (+0,4 point, prime d’activité notamment).

Questions :

1- Comment calcule-t-on l’évolution de la part des administrations publiques par fonction entre 2014 et 2024 ? Donnez un exemple.

2- Comment expliquer que les dépenses de protection sociale augmentent alors que la part des dépenses de protection sociale diminue entre 2014 et 2024 ?

3- Quels sont les facteurs autres que ceux signalés antérieurement pouvant expliquer l’augmentation des dépenses de santé ?

4- Expliquez l’évolution des composantes de la protection sociale.

• Les dépenses publiques sont-elles trop élevées en France ?

• Y a-t-il une « bonne » et une « mauvaise » dépense publique ?

• Est-il possible de réduire la dépense publique ?