L'ouvrage
Julien Damon poursuit dans cet ouvrage un double but : d'une part fournir les éléments essentiels de caractérisation de la notion galvaudée d'exclusion, et d'autre part analyser l'ampleur et la nature des politiques publiques de lutte contre l'exclusion.
Cette notion a fait irruption il y a une trentaine d'années dans le débat public. En 1974, plusieurs hauts fonctionnaires dont Lionel Stoléru, René Lenoir et les jeunes disciples de Jacques Delors attirent l'attention sur un phénomène réputé prendre de l'ampleur dans ces premiers temps de crise économique. Depuis, ce concept très élastique est devenu largement consensuel, à tel point que plus personne ne conteste ni le phénomène, ni la nécessité de lutter contre. Pourtant, personne ne semble en mesure de donner une définition précise de l'exclusion. "Les notions comme exclusion et exclus doivent s'entendre relationnellement et non pas substantiellement. L'exclusion est bien moins une situation objective qu'une réaction sociale variant dans le temps et dans l'espace. Un danger des discours sur l'exclusion et les exclus réside dans une réification inappropriée des phénomènes et des situations", écrit Julien Damon (p. 19). Beaucoup de sociologues abordent d'ailleurs cet objet par les flux bien plus que par les stocks, tentant de comprendre ce qui conduit à l'exclusion et ce qui permet d'en sortir.
D'un problème relationnel, il ne peut exister de mesure statistique. Quatre grandes dimensions sont à retenir pour caractériser l'exclusion : la non-participation à la vie productive (en particulier par le travail), à la consommation, l'absence d'engagement (politique, associatif…) et l'absence d'interactions sociales. Notons d'ailleurs que certaines personnes peuvent volontairement choisir de se mettre en retrait d'une ou plusieurs de ces dimensions de la vie sociale et être ainsi considérées comme exclues. Toutefois, dans le cadre d'une analyse des politiques publiques, il faudra se concentrer sur l'exclusion involontaire, subie. Or, si celle-ci ne se confond pas avec la pauvreté, elle en résulte largement.
Plusieurs approches de la pauvreté sont possibles, ainsi que le rappelle l'auteur. La pauvreté absolue se concentre sur une valeur fixe (1 dollar par jour, par exemple) afin de déterminer combien de personnes se trouvent en-deçà. Mais cette donnée est peu parlante, dans la mesure où elle ne s'inscrit pas dans un contexte économique précis. C'est pourtant ce type de mesure qui est le plus utilisé, à travers l'indicateur de pauvreté monétaire (personnes gagnant moins de 60 % de la médiane en Europe, 50 % en France). L'approche en valeur (10 % les moins riches, par exemple) permet davantage la comparaison, mais ne considère pas les dynamiques. La pauvreté ressentie peut aussi constituer un indicateur, qui toutefois ne saurait se suffire à lui-même.
De ces marqueurs résultent des statistiques variées. A en croire l'indicateur de pauvreté monétaire au seuil Français de 50 % du revenu médian, la pauvreté a considérablement diminué au cours de ces trente dernières années, passant de 12 % de la population en 1970 à 6 % en 2005. Mais "en France, la baisse du taux de pauvreté monétaire masque des transformations majeures. La pauvreté sur une trentaine d'années, alors qu'elle diminuait en moyenne, s'est en effet significativement rajeunie, urbanisée et concentrée. Elle est devenue bien plus importante au sein des familles monoparentales, même s'il convient de rappeler que le quart des pauvres vivent dans des familles nombreuses, cela étant simplement lié à la taille importante de ces ménages" (p. 27). L'agrégation des trois indicateurs (pauvreté monétaire, pauvreté en valeur, pauvreté ressentie) est elle aussi fort instructive : 17,5 % des ménages sont pauvres selon l'un des trois critères, mais seulement 2 % les cumulent tous. Cette quantification est toutefois à prendre avec prudence, dans la mesure où ces enquêtes par sondage ne peuvent prendre en compte les sans domicile fixe (SDF), qui constituent pourtant le stade ultime de l'exclusion.
Pour comprendre l'ampleur de l'exclusion, au-delà de la seule pauvreté, l'Office national de prévention de l'exclusion sociale (ONPES) agrège de nombreuses catégories : le taux de pauvreté à 50 et 60 % du revenu médian, l'intensité des personnes à moins de 60 %, la population en emploi, les conditions de vie, le nombre des allocataires des minima sociaux, la persistance dans le RMI, le renoncement aux soins pour des motifs économiques, les sortants du système scolaire sans diplôme, les chômeurs sans indemnisation, le nombre de demandes de logements sociaux non satisfaites au bout d'un an et enfin le rapport entre le premier et le dernier décile de revenus. Au-delà de la pertinence de ces choix, qui mériteraient d'être tous approfondis, cette liste démontre s'il en était besoin que l'exclusion est un phénomène aux multiples implications.
Témoin de ces ramifications dans des champs sociaux très variés, l'émergence dans le débat public de la question des travailleurs pauvres. Ce phénomène est loin d'être nouveau et a sans aucun doute toujours existé. Reprenant les éléments européens de définition, Julien Damon caractérise le travailleur pauvre comme "une personne qui, durant l'année de référence, est principalement au travail (comme salarié ou indépendant) et vit au sein d'un ménage dont le revenu est inférieur à 60 % du revenu médian national" (p. 102).
Des politiques publiques plus généreuses qu'efficaces
Depuis l'apparition de l'exclusion dans le débat public, l'Etat s'est efforcé de trouver des réponses en termes de politiques publiques. Dès les années 70, des dispositifs d'urgence ont été mis en place pour venir en aide aux sans-abris. Entre 1988 (création du RMI) et 2007 (reconnaissance d'un "droit au logement opposable", DALO), une dizaine de lois ont été adoptées pour tenter de résoudre tout ou partie du problème. En outre, les minima sociaux se sont multipliés, comme le rappelle l'auteur. Le plus connu est sans conteste le revenu minimum d'insertion, qui concerne 1,3 million de personnes (en baisse continue depuis 2005). Mais il faut également citer le minimum vieillesse, le minimum invalidité, l'allocation adulte handicapé, l'allocation parent isolé, l'allocation d'insertion, l'allocation spécifique de solidarité et enfin l'allocation équivalent retraite. En 2006, la France a consacré 18 milliards d'euros (soit 1 point de PIB) à ces minima. En y ajoutant les volets "insertion" des différentes politiques publiques (ville, éducation, emploi…), on atteint 33 milliards d'euros, selon le document de politique transversale "Cohésion sociale", mis en place dans le cadre de la refonte par objectifs des finances publiques.
Ce développement des dépenses s'est accompagné d'un enchevêtrement considérable des dispositifs, des niveaux d'intervention et des acteurs. Outre les collectivités territoriales, l'Etat s'est largement appuyé sur le secteur associatif, qu'il est possible de classer en trois grandes familles : les associations historiques (Armée du Salut, Secours catholique, Secours populaire…), qui vivent de fonds privés et fonctionnent avec des budgets colossaux ; les associations gestionnaires, qui assurent la gestion des centres de secours et d'hébergement et vivent essentiellement de fonds publics, et enfin les associations protestataires, qui assurent le portage politique des revendications (comme le DAL) ou assurent des services d'urgence sur des fonds privés (Restos du Cœur). "Le traitement de la pauvreté ne peut plus se concevoir à partir de l'opposition traditionnelle entre bienfaisance privée et association publique. La prise en charge des exclus – de toute nature – se déploie à partir de l'imbrication du secteur public et du secteur privé. Cette imbrication est devenue si puissante qu'il semble plus opportun de parler d'un appariement (l'un ne va plus sans l'autre), et même d'une agrégation (les deux sont assemblés dans un tout) des deux logiques d'intervention" (p. 65).
Julien Damon englobe cette pluralité d'acteurs interdépendants et de niveaux entremêlés d'intervention sous le vocable de "complexe bureaucratico-assistanciel". Son objectif n'est certainement pas de contester la nécessité de politiques publiques de lutte contre l'exclusion, mais de s'interroger sur l'efficacité de celles qui ont été conduites dans notre pays depuis une vingtaine d'années. L'absence de lisibilité des dispositifs (pour les bénéficiaires comme pour les intermédiaires), la dilution des responsabilités, la primauté de la gestion sur l'efficacité, les disparités géographiques ou encore la mauvaise diffusion des informations sont autant de freins qui empêchent les dispositifs mis en place pour lutter contre l'exclusion de produire pleinement leurs effets.
Un regard vers les solutions mises en place chez nos voisins permet tout à la fois la comparaison et la relativisation de nos propres remèdes. Ainsi, le Royaume-Uni et les Pays-Bas se sont engagés dans des processus devant conduire au "zéro SDF" en quelques années. Ces deux pays mêlent une part d'assistance et une part de coercition, dans des proportions que d'ailleurs Julien Damon estime inacceptables en France : le gouvernement britannique a en effet engagé des campagnes publicitaires pour dissuader les particuliers de donner aux personnes faisant la manche !
Des propositions de réformes visant les politiques de lutte contre l'exclusion ont été formulées. La plus complète à ce jour, aux yeux de Julien Damon, est celle de Martin Hirsch, alors président d'Emmaüs France, qui préconise le passage à une solidarité active. Celle-ci passe par le "revenu de solidarité active", qui vise à effacer les effets de seuil et à rendre positive l'utilité marginale d'une heure de travail supplémentaire. Mais ce rapport engage également les Pouvoirs publics à mettre en œuvre des réformes ambitieuses en termes de prise en charge de la petite enfance, tant pour favoriser une socialisation précoce qui reste le meilleur gage contre l'exclusion ultérieure que pour permettre aux parents aux revenus modestes de travailler. Ces pistes rejoignent, dans la science économique et sociale, les thèses développées par Gosta Esping-Andersen et Anthony Giddens, plaidant en faveur d'une refonte de la social-démocratie.
L'auteur
Julien Damon est professeur associé à Sciences Po. Il est l'auteur de La Question SDF (PUF, 2002) et du Que sais-je ? Les Politiques familiales (n°3376).
Table des matières
Table des matières
Introduction
I – Richesse(s) et pauvreté(s) de la notion d'exclusion
Émergence et succès récent d'une nouvelle dénomination de la question sociale
Portée d'une notion discutée et portrait de réalités contrastées et redoutées
Une mesure de l'exclusion : les mesures de la pauvreté.
II – La lutte contre les exclusions et le complexe bureaucratico-assistanciel
Un État-providence sommé de lutter contre les exclusions
Pans, vecteurs et acteurs de la lutte contre l'exclusion
La dépendance mutuelle des associations et des pouvoirs publics
Du paritarisme aux partenariats, les mutations de l'action publique
Des Français critiques mais toujours solidaires
III – Vers un"social rationnel" ?
Un objectif souhaitable, zéro SDF
Les travailleurs pauvres : de la pauvreté active à la solidarité active
Les interventions et incitations croissantes de l'Union européenne
Conclusion
Bibliographie
Quatrième de couverture
Les politiques de lutte contre la pauvreté sont devenues lutte contre l'exclusion. Cela traduit une volonté de prendre en compte non seulement la pauvreté conçue comme une absence ou une faiblesse de revenus mais aussi l'isolement, le besoin ou encore la ségrégation. Cet ouvrage explique ce que signifie raisonner et agir en termes d'exclusion. Il décrit et évalue les politiques mises en place, enfin il invite à des politiques sociales plus rationnelles.
