Le déficit de coordination budgétaire à l’origine de la crise de l’euro
Pour prendre toute la mesure des difficultés actuelles, il est nécessaire de réactiver les débats théoriques préalables au lancement de la Monnaie unique qui se sont déroulés durant les années 1990. La théorie économique enseigne qu’un certain nombre de conditions doivent être réunies pour qu’un groupe de pays ait intérêt à choisir une zone monétaire fondée sur des parités de changes fixes, plutôt que conserver des parités flottantes, et donc de rejoindre une union monétaire comme la zone euro. La théorie des zones monétaires optimales (ZMO), développée par le Prix Nobel d’économie Robert Mundell au début des années 1960, montre que la création d’une union monétaire est pertinente si et seulement si les avantages de la disparition des coûts de transaction et du risque de change dépassent les inconvénients de la perte de la politique monétaire pour faire face aux chocs qui frappent un Etat membre de la zone en particulier, ce que les économistes appellent les chocs asymétriques. Au nombre de ces conditions figurent la mobilité des facteurs de production (travail, capital) et la présence d’un budget suffisant pour amortir les chocs asymétriques.
D’autres critères ont été ajoutés dans des travaux ultérieurs, comme la proximité du degré d’ouverture des économies, ou les préférences homogènes des pays participants (en matière de taux d’inflation, de productivité, ou de partage des revenus). Si la zone euro réunit certains critères, comme le degré d’ouverture et l’intensité des échanges commerciaux entre les membres, elle ne remplit pas totalement celui de mobilité des facteurs (notamment à cause des barrières linguistiques et culturelles), et ne dispose pas d’un budget suffisamment important pour exercer les compensations nécessaires en cas de crise. Par ailleurs, la divergence des politiques économiques au sein de l’Union économique et monétaire (UEM) explique en grande partie l’hétérogénéité des performances économiques qui ont été enregistrées depuis 1999 et la création de l’euro (la contribution des exportations à la croissance a été ainsi bien plus forte en Allemagne qu’en France, confrontée à une érosion rapide de ses parts de marché ces dernières années).
Un corpus théorique solide justifie la mise en œuvre de règles comme le Pacte budgétaire dans le cadre de la zone euro. Dans un tel ensemble, la discipline budgétaire est d’autant plus indispensable que l’inefficacité de la politique budgétaire de relance d’inspiration keynésienne est aggravée : celle-ci ne peut que brouiller les anticipations des agents et créer de l’incertitude. Dès lors, il peut être préférable de « constitutionnaliser » les politiques budgétaires pour assurer leur crédibilité en les fondant sur des règles fixes pour stabiliser les anticipations des agents, importantes dans un contexte d’intégration des marchés de capitaux, où la crainte du retour de l’inflation peut déclencher une forte tension sur le front des taux d’intérêt à long terme (celui des titres de la dette publique). De plus, pour faire face à un choc asymétrique, la tentation des Etats est très forte d’utiliser la relance budgétaire dans une union monétaire : il existe alors un aléa moral car un Etat peut décider de relancer son économie de manière isolée et mener une stratégie non-coopérative de « cavalier seul ».
En retour, la hausse des taux d’intérêt directeurs décidée par la Banque centrale (par crainte d’une poussée d’inflation) et ses coûts en termes de croissance et d’emploi seront alors socialisés dans toute la zone euro. Les règles budgétaires comme le Pacte permettent alors de soustraire les politiques budgétaires des choix politiques de court terme, souvent favorables à la relance budgétaire dans un but purement électoraliste, en raison d’un biais spontanément dépensier des pouvoirs publics, comme le mettent en évidence les travaux de l’Ecole des Choix publics. Enfin, la relance budgétaire est adaptée pour faire face à des chocs de demande (action sur la demande globale à court terme), mais elle ne l’est pas pour réagir à des chocs d’offre (hausse de la productivité, du coût du travail, etc.). Toutes ces limites ont justifié dès 1997 et le traité d’Amsterdam l’introduction de premières régles budgétaires en zone euro, avec le Pacte de Stabilité et de croissance (PSC) qui limitait le déficit budgétaire à 3% et l’endettement public à 60% du PIB.
Le Pacte budgétaire, un Pacte de stabilité et de croissance plus souple ?
Pourtant, le Pacte de stabilité et de croissance a rapidement fait l’objet de critiques pour sa rigidité et avait déjà été assoupli en mars 2005 sous la houlette de la France et de l’Allemagne, puis renforcé par le pacte « Euro Plus » en 2011. Aujourd’hui, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) constitue un engagement solennel des Etats qui l’ont signé à viser la stabilité budgétaire en adoptant des mesures appropriées afin de restaurer la confiance et réduire le poids de leur endettement, nécessaire au retour de la croissance. En effet, l’endettement excessif de l’Etat érode la crédibilité de la politique budgétaire face aux marchés financiers et aggrave les écarts de taux d’intérêt au sein de la zone euro en raison de l’élévation des primes de risque imposées aux pays les plus fragilisés (en particulier ceux du Sud de la zone euro).
Si les agences de notation décident de dégrader leur note souveraine, les pays touchés peuvent alors entrer dans un redoutable cercle vicieux où l’alourdissement des charges d’intérêt les oblige à mettre en œuvre de nouveaux plans d’économies ce qui peut freiner leur activité économique, tarir leurs recettes fiscales…et creuser leur déficit. Le Pacte budgétaire affirme le principe de la « règle d’or » selon lequel les dépenses de fonctionnement d’un Etat doivent être financées par ses recettes et ne peuvent pas l’être par l’endettement. Il prévoit de mesurer un « solde annuel des administrations publiques » dont le déficit ne saurait excéder 0,5% du PIB, et il inscrit le respect de cette norme dans un « objectif à moyen terme », afin d’organiser progressivement le retour à l’équilibre au cours d’un processus de convergence concerté élaboré entre les Etats membres de la zone euro et la Commission européenne. La mise en œuvre des mesures d’assainissement budgétaire reste de la responsabilité de chaque Etat membre et le déficit structurel peut s’élever à 1% du PIB si l’endettement de l’Etat est inférieur à 60% du PIB.
Afin d’introduire une certaine souplesse dans l’application du texte, la situation conjoncturelle des Etats membres est prise en compte puisque le Pacte évoque « les variations conjoncturelles » et les « mesures ponctuelles et temporaires » nécessaires à un Etat qui serait confronté à des difficultés particulières (« des faits inhabituels indépendants de la volonté des Etats »). La relance de la croissance en cas de « périodes de graves récessions économiques » l’emporte donc sur l’application stricte des règles. Mais le Pacte budgétaire prévoit que chaque Etat devra intégrer dans son droit national des mécanismes de retour à l’équilibre budgétaire et de réduction de l’endettement : il est prévu que la Commission et tout autre Etat membre peuvent saisir la Cour de justice de l’Union européenne si l’un des partenaires n’a pas inclu ces régles décidées collectivement dans sa législation nationale.
Le principe de la surveillance multilatérale face au risque de laxisme dans la gestion des finances publiques est ainsi renforcé et chaque Etat négocie avec ses partenaires et la Commission les réformes nécessaires au rééquilibrage budgétaire. Le respect des engagements est confié au Conseil de l’Union européenne sous l’autorité du Conseil européen (l’instance qui regroupe les chefs d’Etat et de Gouvernement avec présidence tournante). Les Parlements nationaux, par le biais de leur commissions, sont associés à celles du Parlement européen dans le but de « débattre des politiques budgétaires et d’autres questions régies par le traité ». Le Pacte budgétaire réaffirme la norme de dette publique limitée à 60% du PIB déjà inscrite jadis dans le Traité de Masstricht et dans le Pacte de Stabilité et de croissance (1997) et prévoit que les Etats membres qui la dépassent réduisent leur niveau d’endettement public d’un vingtième par an de manière concertée. En cas d’infraction avérée, la Cour peut alors prononcer des sanctions financières dont le produit est ensuite versé au Mécanisme européen de stabilité (pour les membres de la zone euro).
Le Pacte budgétaire prévoit enfin que les Etats se réuniront au moins deux fois par an pour conduire collectivement la zone euro, et l’élection d’un « président du sommet de la zone euro » pour deux ans et demi renouvelables. L’idée sous-jacente à l’acceptation de cette discipline budgétaire renforcée est que la crise de la zone euro est au moins en partie liée aux stratégies de « passager clandestin » de certains Etats qui ont longtemps bénéficié de taux d’intérêt faibles et d’un taux d’inflation modéré dans la zone euro et en ont profité pour mener des politiques budgétaires laxistes, d’autant que l’intégration monétaire a facilité leur accès aux marché de la dette. Or ce type de comportement non coopératif ne peut être toléré si les Etats membres de la zone euro décident à terme de mutualiser leurs dettes publiques.
Si le Pacte renforce la coopération mutuelle, il ne constitue pas un réel « saut » vers le fédéralisme budgétaire, en raison d’un budget européen trop faible. Or celui-ci comporterait certains avantages : il améliorerait la résistance aux chocs asymétriques en introduisant un mécanisme automatique interrégional analogue aux stabilisateurs budgétaires qui existent aux Etats-Unis. La région victime du choc paie moins d’impôts au budget fédéral et voit donc sa contribution relative à ce budget diminuer, alors qu’à l’inverse sa part dans les dépenses fédérales (allocations chômage, dépenses sociales diverses) s’accroît. Ce mécanisme en lui-même contribue à stabiliser le niveau d’activité de la région frappée et à réduire son déficit externe.
On estime qu’aux Etats-Unis, le budget fédéral peut absorber jusqu’à 40% du choc régional. De surcroît, l’Union économique et monétaire (UEM) a accentué la spécialisation productive entre la zone euro Sud (qui a maintenu une industrie importante) et la zone euro Nord laquelle a connu une certaine désindsutrialisation, ce qui rend plus impérieuse la nécessité de développer des instruments pour opérer des transferts budgétaires. La politique budgétaire d’un Etat pourrait avoir aussi générer des effets externes positifs, grâce à accroissement des dépenses de recherche et d’innovation, en matière d’infrastructures publiques ou d’environnement, suceptibles d’élever la croissance potentielle dans la zone euro.
Vers un gouvernement de la zone euro ?
Dans son article 1er, le Pacte budgétaire affirme « son objectif de renforcer le pilier économique de l’Union économique et monétaire (…), la coordination de leurs politiques économiques et la gouvernance de la zone euro », tandis que le même article rappelle que le traité « vise à soutenir la réalisation des objectifs de l’Union européenne en matière de croissance durable, d’emploi, de compétitivité et de cohésion sociale ». Les promoteurs du texte défendent donc l’idée selon laquelle le déficit de coordination des politiques macroéconomiques dans la zone euro et l’insuffisante discipline budgétaire et fiscale de certains pays membres sont responsables de la survenue puis de l’aggravation de la crise de l’euro. Le laxisme de la politique budgétaire a généré des effets externes négatifs et exacerbé les tensions sur les marchés obligataires : les Etats membres ont dû réagir dans l’urgence en socialisant une partie des pertes et en renforçant la surveillance multilatérale.
Pourtant certains économistes mettent en garde contre les limites du Pacte budgétaire qui impose durablement des politiques d’austérité qu’ils jugent inadaptées au moment même où l’économie de la zone euro entre en récesssion et que le taux de chômage se situe à un niveau élevé. Leurs travaux critiquent l’orthodoxie budgétaire de la Commission européenne et font valoir que ces politiques de rigueur pourraient aujourd’hui retarder la sortie de crise en freinant la demande globale et en asphyxiant la croissance, créant ainsi des effets dépressifs cumulatifs. Ils appellent de leurs vœux une action monétaire concertée sous forme de rachat par la BCE de la dette des Etats fragilisés (programme de rachat d’ailleurs récemment accepté par la BCE pour la dette à court terme) et une action budgétaire commune, en développant la capacité des Etats à emprunter ensemble (création d’Eurobonds).
Par ailleurs, certaines critiques développent l’idée que le Pacte pourrait gripper la réactivité de la politique budgétaire qui demeure un instrument pertinent en matière de régulation conjoncturelle : en effet, à court terme dans un cadre d’analyse keynésien et dans un environnement de stabilité des prix, une stimulation budgétaire permet un accroissement de la demande et de la production (puisqu’il demeure des capacités de production inemployées). La participation à une union monétaire au sein de laquelle les capitaux circulent sans entrave accroît l’efficacité de la politique budgétaire pour le pays qui la met en œuvre car elle limite les effets d’éviction, soit le risque de hausse des taux d’intérêt si les Etats absorbent l’épargne disponible et entraînent sa raréfaction. A plus long terme, la politique budgétaire expansionniste affecte le niveau de production potentiel par son impact sur l’accumulation du capital physique et technologique. De plus, la politique budgétaire demeure le levier de politique économique pertinent à la discrétion des Etats membres pour faire face aux chocs asymétriques : en effet elle demeure indispensable à des Etats qui ont accepté de transférer leur politique monétaire à une institution supranationale, la Banque centrale européenne (BCE).
Le Pacte budgétaire instaure néanmoins une discipline librement consentie et décidée collectivement dans une zone euro qui reste marquée par une architecture originale, entre l’échelon intergouvernemental et la fédération sur le modèle américain. Les politiques budgétaires restent du ressort des gouvernements et des Parlements des Etats membres : mais dans la mesure où les politiques budgétaires peuvent avoir des effets externes négatifs sur les autres partenaires, en raison de l’unicité de la politique monétaire, il apparaît nécessaire de les soumettre à une certaine discipline et d’inscrire cette discipline dans les Traités européens. Pour autant, la question d’une avancée vers la promotion d’institutions fédérales plus ambitieuses avec l’instauration d’un véritable gouvernement de la zone euro reste posée.